建国以来，受优先发展重工业思想的影响，人们形成了农村支持城市、为城市服务的惯性思维。无论政策的制定还是制度的推行都是围绕着这个主题进行。随着工业化和城市化的逐步推进，越来越多的农民和小城镇市民转变成了城市居民，这表面看起来似乎是对农民的恩惠，然而其实施的过程中存在诸多对农民权益的漠视和践踏。使工业反哺农业、城市支持农村成了一个没有血肉的空骨架，其中最为典型的就是我国的土地征用制度。 一、土地征用制度存在的弊病 （一）国家行政干预与操作不当 土地征用过程中国家扮演了一个十分重要的角色，也正是这一角色的重要地位使得它的任何举动都关乎农民的利益、城市化的进程以及工业反哺农业的实施。 1.国家的垄断地位间接侵害农民利益。土地管理法第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。而土地征用正是土地国有的一个必经途径。这就使得国家在土地买卖的一级市场上成了唯一的买者，具有不可撼动的垄断地位。同时，我国的征地制度又具有强制性，任何单位和个人的土地使用都必须经过国家的授权，都要从国家手中购得。因此国家在土地买卖的二级市场上又成了唯一的卖者，拥有着卖出土地的垄断权。国家在征收土地时尽可能地压低土地价格，这样可以最大程度地降低城市化的成本。同时在售卖土地时又尽可能地抬高价格，可以最大程度收取土地出让金。国家的这种一级市场和二级市场兼具的垄断地位，使它掌握了城市化进程中最重要的资源——土地。从短期来看，这确实能够促进我国城市化的进程。然而长远来看却适得其反。因为农民从国家垄断的行为中利益损失较为严重，丧失了转变为市民的财富积累，也就不能积极主动地进行城市化，这实质上延缓了城市化的进程[1]。因此，国家的这种垄断地位实际上是对农民利益的侵害、是城市化的阻碍、工业反哺农业的羁绊。 2.国家征用土地的程序繁杂但实质性程序缺失。我国的土地征收程序大体包括：农用地专用审批、土地征收审批、公告与登记、听证、政府裁决等。这一系列设计表面上看合情合理，实际上存在很多问题。首先是行政审批环节过多，造成行政资源浪费、行政效率低下。其次，公告与登记这一环节滞后。国家征收土地时，按照法律程序批准后才由县级人民政府进行公告。在征地已经获批准的情况下再进行公告失去了公告本身的意义。再次，听证制度徒有虚名。《国土资源听证规定》仅仅提到当事人有申请听证的权利和提出听证的期限，而没有把听证作为土地征用过程中的一个必然环节。因此这种可有可无的规定其实最终流于形式，相当于没有。最后，缺少至关重要的一个环节——司法救济。我国的《土地管理法》规定，对征地补偿有争议的由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。由此可见，我国对于土地征收补偿的救济采用的是行政救济。然而，征地补偿实质上是民事纠纷，应当采取民事诉讼救济的方式。显然，我国的土地征用程序缺少必要的司法救济。 3.国家的征地补偿问题重重。征地补偿问题是土地征用过程中的核心问题，也是最为复杂和难以解决的问题。主要体现在：首先，征地补偿范围窄，补偿标准偏低。根据新的《土地管理法》的规定，我国的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。显然缺少对残余地处置的补偿、对周边未被征用土地影响的补偿、对迁移费的补偿等等。同时新《土地管理法》还规定对被征用耕地的补偿为被征用前3年产值的6至10倍，每个农民的安置补助费为耕地被征用前3年平均年产值的15倍，土地补偿和安置费之和不得超过该土地被征用前3年平均年产值的30倍。这种看似很高的补偿折合成现金也就人均3万元左右，甚至还不如城市居民1年的收入。这样的补偿标准很难保证被征用土地人们的生活水平不因征地而下降。其次，征地补偿测算方法不合理。我国的土地征用补偿是按照土地征用前3年土地平均产值的若干倍来计算的。这种算法并没有考虑到由于土地的种植情况、市场情况、利用方式和区域条件的差异与不确定性，这实际上就是一种完全忽视市场的政府行政定价行为，直接漠视了农民的土地发展权。再次，土地征用的补偿费用分配不合理。根据新《土地管理法》的规定，土地补偿费用直接交给集体。至于集体如何分配却未做进一步说明，这就为地方政府官员与村集体负责人谋取私利提供了空间。另外，绝大多数农民对于被征用土地补偿费用的数额以及分配比例并不清楚。这样几经盘剥到农民手里已经所剩无几，甚至连基本生活都难以保障。他们又没有相应的知情权与话语权，只能任其利益受侵害。最后，土地征用的补偿方式过于单一。虽然理论上存在比较多的补偿方式，但是大多数情况下实际采用的还是货币补偿。这种补偿方式方便易行，容易操作，颇受地方政府的欢迎。但农民认为，这种一次性给付的安置方式实际上是政府对失地农民的“一脚踢”[2]。这种补偿实际上忽视了农民的长远利益，是政府职能的懈怠。 （二）地方政府的作为与不作为 在土地征用过程中，地方政府处于一个非常特殊的地位。对有些事情的作为和不作为都直接关乎广大农民的利益。 1.地方政府的特殊地位为其染指农民利益创造了条件。从形式上看我们国家的土地征用的主体是国家，但实际上具体操作还得依靠地方政府。它一头连着高高在上仅仅是一个抽象符号的国家，一头连着对土地开发使用的开发商。这样地方政府就自然而然地在土地征用和分配使用两个环节中为自己创造了一个谋利空间。地方政府顺理成章地取得税收，开发商则谋取高额利润，将本来拥有土地使用权的农民的权益抛却脑后。这样的工业化以极低的价格取得农民土地，并试图把农民转变成城市居民。然而农民要想真正实现自身身份的跳跃要付出极高的成本和代价。从根本上看，地方政府的这种作为是在阻碍城市化的进程。
