世界各国基本上通过分税制来规范各级政府职能，规范中央和地方之间的税收分配关系，以建立适应市场经济需要的财政体制。在分税制设计中，虽然对于税种的具体选择还存在不同看法，但基本上对于将房地产税列为地方税体系并无异议[1]。纵观世界各国，绝大多数国家将房地产税收入都划属地方，并成为许多国家地方财政的主力财源与地方税收的主体税种。 自2003年我国政府提出征收房地产税制改革方向以来，几乎所有专家都一致将其视为地方政府的主体税种。胡怡建（2004）提出房地产税应定位于省政府以下税种，并采取收入分享方式配置收入[2]；吴利群（2005）列举了房地产税作为地方税主体税种的自然禀赋[3]；刘尚希（2007）从性质与税种标准方面论述了房地产税成为地方税的必然选择[4]。由此可见，房地产税的改革将不可避免的与分税制相联系，而且，从分税制最核心的角度分析，关键问题不是税收收入数额，而是税权在政府间的合理划分。 因此，在房地产税制改革的过程中，有必要分析房地产税税权在政府间合理分配的国际惯例，为我国即将进行的房地产税制的改革提供成熟经验。 一、房地产税税权划分的国际比较 （一）立法权划分的国际比较 世界上实施分税制的国家在地方税立法方面一般有三种情况：一是税收统一由中央立法，地方只有遵循的义务；二是税种由中央设定，地方政府有权决定开征停征和决定具体税率；三是地方经中央授权可以开征税种。在一般情况下，一国房地产税制的税收立法权主要与该国税收制度的分权程度相关[5]。 在分权程度相对较高的联邦制国家（如美国、澳大利亚），地方税的立法权一般由州一级政府行使，州以下地方政府（包括市、郡、镇、学校特区和行政区）也往往拥有较大的立法权。在美国，房地产税法由各州制定，可根据本州财政预算情况和税基确定计税依据、税率幅度及减免税等税收要素。这充分体现出房产税已成为真正意义上的地方税，由各地方政府负责管理与支配，收入划归地方政府用于当地的社区公共服务。在许多国家，房地产税主要作为地方税种由市政府征收，市政当局在确定税率及应税额上具有很大的权限，因此即便是在同一个省辖区内，不同市区的房地产税率也有比较大的差异[6]。例如，加拿大多伦多下辖各市区的房地产税按照物业的性质，就规定有不同的税率。其中，对住宅用地征收的房地产税率各市中最低的多伦多市为1.10％，而最高的库陵伍德市为1.73％；对商住两用房用地征收的房地产税率各市则从1.45％到3.30％不等。 相反，在分权程度相对较低的单一制国家（如英国、新西兰），房地产税的立法权一般由中央政府行使；同时，州以下政府拥有的房地产税的立法权也往往较小。在新西兰，虽然地方政府在课税对象、计税依据和税率方面拥有很大的自主权，但这种自主权也要受到中央政府制定的《1988年不动产课税权利法案》和《1951年土地评估法案》及其修正案的约束，这说明其地方政府并没有实质性的立法权。日本的财政分为中央、都道府和市町村三级，各级财政均有属于自己的税种，其中市町村地方政府收入约30％左右源于财产课税收入，包括固定资产税、营业场所税（场所所有者缴纳部分）、城市规划税等。虽然中央通过课税否决制度对财产课税实行严格管理，但《地方自治法》和《地方税法》却赋予地方政府一定的税率决定权和新税开征权，财产课税收入亦通过地方财政用于公共服务需求。如固定资产税税率由各市町村在1.4％～2.1％之间制定，城市规划税开征与否亦由各地自行决定[7]。 但是，值得注意的是，即使是在地方政府分权程度比较高的国家，如美国，通常也会限制或平衡地方政府的这种权力[8]。基本方法有两种： 第一，设立收入限制机制。作为地方政府财政主要收入来源的房地产税收入受到严格规范的管理和控制，必须通过地方政府议会或社区的选民通过投票来决定其事项。例如美国加州1996年11月通过的218号法案，准许选民及财产持有者通过投票方式，能有更多的机会参与地方财政事务，税收变动须有二分之一以上选民同意[9]。 第二，设立均等化机制。目前美国50个州都征收房地产税，各州和地方政府的税率不同，大约平均1％～3％，税基是房地产评估值的一定比例（各州规定不一，从20％～100％不等）。因此其管理机制的一个主要内容是均等化管理机制，在一个州的行政区域内调整财产评价标准（评价占市价比例），以达到财产评价一致性目标。即在同一课税辖区（一般在州政府辖区），凡具有相同价值财产者，需要支付相同的税收。为达到这一目标，州政府可以直接调整各地方财产税评价比例，促使各地区评价比例趋于相等。 由此可见，即使在税权划分中赋予了地方政府相当程度的立法权限，使其能够比较自由行使进行类似税率决定的权力，但并不意味着放任自流，地方政府的行为应该对选民负责，所以它还必须受到纳税人和上层政府两个方面的制约，以保证该权力不会滥用。 （二）征收权划分的国际比较 房地产作为财产的重要税基，大多数国家将房地产税的征收交由地方税务机构负责，例如美国、澳大利亚、加拿大、日本、德国、英国、匈牙利、拉脱维亚、俄罗斯等国家。但也有些国家则是由中央政府负责征收，例如乌克兰、智利、几内亚、突尼斯，从中也可以看出征收责任的差异。
