广东省深圳市于1989年6月1日颁布《深圳经济特区居屋发展纲要》，在全国最先探索和实施住房保障制度。近年来，深圳市在扩大住房保障覆盖面、创新保障性住房供应模式及实现住房保障与人口、环境和产业结构优化相协调等方面取得较好成效。其经验及在先行先试中遇到的问题，对完善我国住房保障制度和探索我国住房保障未来发展的路径具有借鉴意义。 一、深圳市住房保障的经验 1988年10月，我国第一个地方性的房改方案——《深圳经济特区住房制度改革方案》颁布实施，深圳市率先在全国停止住房实物分配，实行住房分配的货币化。1989年6月1日，深圳市颁布《深圳经济特区居屋发展纲要》，提出住房供求“双轨三类”制：“双轨”即市房管局组织建房和房地产开发公司投资建房，“三类”即福利商品房、微利商品房和市场商品房。1988～1999年，深圳特区约40多万市民通过住房改革拥有了住房，特区内共出售福利商品房和微利商品房15.55万套。近年来，在商品房价格快速上涨的背景下，深圳市根据本市不同收入层次居民住房支付能力和住房需求状况，通过不断改革和探索，走出一条循序渐进的住房保障发展道路。 （一）解决低收入居民的住房问题 城市住房保障的首要目标是解决低收入家庭的住房问题。1988～2005年，以建设经济适用房（包括福利房、微利房）为主，以货币补贴和实物配租（廉租房）为辅，深圳市共解决9万户左右低收入家庭的住房问题。根据《深圳市住房建设规划（2006～2010）》，从2006～2010年，深圳市将开工建设保障性住房14万套。到2010年底，深圳将基本解决低收入家庭的住房困难问题。 （二）解决“夹心阶层”住房问题 房价过快上涨使很大一部分中等收入人群的住房支付能力下降或出现暂时住房困难，产生所谓的“夹心层”，从而使住房保障的基数进一步扩大。但由于受土地、人口、能源和生态环境的严重制约，以建设无法实现“内循环”的经济适用房为主的保障性住房供应模式不能适应数量巨大且不断增长的保障需求。因此，坚持“以售为主”向“以租为主”的保障性住房供应模式的转变是深圳市住房保障发展的必然选择。 从2006年开始，深圳市在国内率先探索和实施以公共租赁住房为主的保障性住房供应模式。按照《深圳市公共租赁住房管理暂行办法》的规定，公共租赁住房是政府提供政策优惠，限定套型面积和出租价格，按照合理标准筹集，主要面向住房困难或住房支付能力不足的家庭出租的具有保障性质的公有非盈利性租赁住房。根据《深圳市住房建设规划（2006～2010）》的要求，“十一五”期间深圳市14万套保障性住房建设目标中，公共租赁住房为11.4万套。 为完善住房供应机制，深圳市借鉴香港发展“公屋”的经验，于2008年1月颁布实施《深圳市公共租赁住房管理暂行办法》。该办法从保障对象范围、房源筹集渠道、建设标准、建设资金来源和退出机制等方面对公共租赁住房建设、分配和退出等环节做出严格、创新性的规定。如，在房源筹集渠道上，为降低住房困难家庭出行和生活成本，增加有效供应和节约利用土地资源，公共租赁住房除了通过政府直接投资组织建设外，更多地通过商品住房用地配建、产业园区配建、在城中村改造中配建和地铁上盖物业等渠道供应；再如，在建设标准上，凡新审批、新开工建设的公共租赁住房，一律按单套建筑面积不超过50平方米（廉租住房不超过40平方米）和推进“四节一环保”技术来建设。《办法》特别规定，享受公共租赁住房的居民家庭不得对该住房进行二次装修和擅自改变原有使用功能和内部结构；又如，在退出机制上，租住公共租赁住房的居民家庭，首次签约的租赁期为2年，2年内不必进行资格复核；超过2年的，根据公共租赁住房信息管理平台，由市、区保障性住房管理机构每年进行资格复核，凡不再符合相关规定的，市、区保障性住房管理机构按规定收回住房或将租金提高到市场价格水平。 （三）解决外来低收入人群的住房问题 深圳市规划和国土资源委员会对建筑物普查的数据显示，截至2008年，深圳市有城中村私房超过35万栋，总建筑面积约1.2亿平方米，占全市住房总量的47％，且绝大部分为违法建筑。也就是说，全市住房存量近一半为城中村私房，这在全国是绝无仅有的。① 违法建筑治理难之所以成为深圳市一个棘手的问题，更深层次的因素还在于政府急风暴雨式工业化、城市化的历史欠债和违法建筑所承载的无法抹煞的社会价值。[1]而数量巨大的城中村私房事实上发挥着本应由政府供应保障性住房的公共职能。[2] 占全市常住人口74％、约648万的常住和非户籍低收入人群的住房问题在30多年来主要通过条件较为恶劣的城中村私房来解决。因此，2009年5月，深圳市通过《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》，首次承认违法建筑的合理性，规定在区分违法程度和补缴地价款、适当罚款的基础上，绝大部分违法建筑可核发房产证。2009年底，深圳市颁布实施《深圳市城市更新办法》，对大部分城中村开展以改善消防、卫生等基础设施和引进物业管理等公共服务设施为主要内容的综合整治，以此来达到既改善人居环境，又推进既有存量住房资源的集约利用，促进经济和社会可持续发展的目的。在此基础上，2010年1月通过的《深圳市保障性住房条例》以立法形式将非户籍常住人口纳入住房保障的范围。
