论地方政府推进大部制改革的困境与战略思路

      中国共产党的十七大报告，针对我国长期以来形成的政府权力划分过细和部门交叉，导致办事程序和环节复杂、效率低下的弊端，参照西方政府公共管理的理论和实践，首次提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”；十一届全国人大通过了国务院“大部制”改革方案，表明大部制改革突破了理论论证，开始在机构改革中实践。地方政府是国家为协助中央政府完成地方社会公共事务管理而设立的分支机构，大部制改革将使这一分支机构更完善，使其运行更加合理有效。

      一、大部制改革的含义和实践经验

      （一）大部制的基本含义

      “所谓大部制，即大部门体制，就是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使组成超级大部的政府组织体制”[1]189。“大部制”的本质是基于决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离而建立的一种大职能、宽领域的政府事务综合管理体制。实行“大部制”，既可以合并精简政府机构，又可以减少部门间的职能权限交叉冲突；同时还可以减少部门间横向协调困难，裁撤议事协调机构，从而有利于建立精简、统一、高效的现代政府体制。只有这样，才能真正实现政府管理的决策科学、执行顺畅、监督有力。

      （二）西方实行大部制的经验

      “大部制”在西方发达国家的运用最广泛，西方市场经济发达国家的内阁和中央政府普遍实行大部制。“目前各主要发达国家的内阁机构大多实行大部门体制，内阁机构设置一般在20个以下，其中加拿大最多，为19个，英国、法国、澳大利亚都有18个部，美国、俄罗斯、韩国的内阁机构为15个，日本内阁设有1府12个省，瑞典9个部。另外德国14个，新加坡15个”[2]29。而我国国务院由28个部委组成，还有很大的改革空间。下图（图1）是中国和主要发达国家部门数量的对比情况。因此，党十七大报告提出“大部制”的思路，这也是我国行政管理体制在新的历史条件下适应市场经济发展的新举措和新方向。

      

      图1：各国政府内阁数量比较

      这些国家“大部制”的运行有如下的经验，如“完善的市场经济和较为成熟的第三部门，为转移政府职能提供了良好的条件；建立有效的部门间协调机制；部门下设独立机构，目前，英国约有131个独立行政机构，美国约有56个独立机构和4个半官方机构，德国约有36个政府各部门直属的联邦高级机构与部门；注意理顺中央与地方政府的权力关系并及时解决大部制改革带来的新挑战”[2]30。

      （三）我国地方政府大部制改革实践

      1.地方政府大部制改革进程。2008年3月11日国务院机构改革方案公布，围绕整合部门和划分权力，国务院新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。接着地方政府大部制改革方案陆续公布，“2009年初，黑龙江、内蒙古、湖北、安徽、西藏、海南、青海、新疆8省（区）政府机构改革方案获中央批准，此前，上海、重庆、陕西、河南、宁夏、云南、吉林等7个省（区、市）的政府机构改革方案已经获批，并将陆续向社会公布”[3]。据中新网消息，截至2009年5月20日，全国已有30个省级政府机构改革方案获中央批准。新公布的湖北省机构改革方案中，按照中央规定的机构数额上限设置，撤销部门9个，新组建部门8个，调整隶属关系2个，调整后省政府工作部门42个，另外设置部门管理机构6个。

      

      改革后的湖北省政府机构，42个工作部门中，有33个与国务院对口；6个部门管理机构中，有2个与国务院对口。为了加大对支援三峡工程和经济技术协作工作的协调力度，将湖北省三峡办从部门管理机构调整为湖北省政府工作部门，这是结合省区实际因地制宜推行大部制改革。

      2.“大部制”先行试点的效果。作为第一个获批的地方政府机构改革方案，上海市大部制改革体现了自己的特色：如合理调整了一些职能相近的部门，组建了城乡建设和交通委员会，该部门将原建设和交通委员会的职责、农业委员会的参与指导郊区城镇规划建设的职责、市政工程管理局的重大工程规划建设和资金安排等职责，整合划入。原建设和交通委员会、市政工程管理局不再保留。

      再如，重庆市在大刀阔斧推进大部门制改革时，先行推进的“大农业”、“大交通”、“大文化”等改革已颇有成果。2008年8月8日，重庆市农委挂牌成立，由原农业局、农机局、农办与农综办整合而成，形成“大农业”管理格局。这项调整，使市政府直属机构减少1个、直属局级事业机构减少1个、处级内设机构减少16个。“整合前，重庆市涉农资金分散，资源配置成了‘撒胡椒面’；整合后，就可以‘握紧成拳’。截至2008年底，市农委整合了近40亿元涉农资金，统筹安排，集中用于农村地区的经济和生产发展。在2008年全市执政为民考核中，市农委综合排名第六，充分显示了大部门的优势。最大的好处在于整合各种资源，在降低行政成本、提高工作效率的同时，还消除了部门间的‘扯皮’现象”[4]。