中图分类号：D035；F09 文献标识码：A 文章编号：1674-9014(2011)01-0014-10 1840年以来，随着中国国家性质的剧烈变化，国家与农民的关系以及中间环节（乡村基层组织）也发生了根本性变化。怎样认识这长达170年的变化，它们与民主革命、社会主义革命、工业化、改革开放等的关系到底如何？是我们正确解读中国近代历史和当代历史不可或缺的一把钥匙，是我们从宏大的历史视野观察现实问题必不可少的视角，也是我们“究天人之际，通古今之变”、为社会主义新农村建设服务的职责之所在。 一 1949年以前国家与农民关系的衰变 中国是一个幅员辽阔、人口众多、经济发展不平衡的大国，在长达2000多年的封建社会里，即使实行高度中央集权，拥有庞大的官僚集团和体系，也难以实现乡村的直接统治，形成所谓的“政不下县”，依靠士绅地主和宗族制度来实施乡村治理的格局。处于国家与农民之间的乡绅阶层，具有承上治下的职能，替国家征收各种赋税和摊派，负责管理地方的公共事务，这种地主士绅的统治往往还借助于族权。正如傅衣凌先生所说：“乡绅一方面被国家利用控制基层社会，另一方面又作为乡族利益的代表或代言人与政府抗衡，并协调、组织乡族的各项活动。”[1] 众所周知，在以科举选任官僚的中央集权社会里，乡村治理基本把持在地方士绅手中。科举制不仅为国家选拔了大量“知识精英”，也为乡村培养了大量士绅。这些人世代居于乡村，他们既了解政治（政府），也熟悉地方情况，“修身齐家”的延伸就是维护和造福所在地方。他们这样做，从经济学角度看，也是追求利益的最大化，因为不仅他们的生产消费来自于当地的环境和条件，他们世代形成的亲戚邻里关系以至于其身家性命也与地方息息相关，更不用说要实现更高层次的社会认可和价值认同了。因此，除了“摊派”以外，这些士绅还愿从他们收取的地租中拿出一部分主办地方事务，如办教育、修道路、赈灾济贫等。 乡镇作为一级正式的政权组织，是从清末“新政”开始的。《辛丑条约》签订后，迫于朝野强大的改革压力，清政府颁布了一系列改革措施。1908年，清廷在“预备立宪”中颁布了《城镇乡地方自治章程》，规定：凡府厅州县官府所在地为城，其余市镇村屯集等地人口满5万以上者为镇，不满5万者为乡。城镇乡均为地方自治体。乡设立议事会和乡董，实行“议行分立”。乡议事会在本乡选民中选举产生，为议事机构。乡的自治执行机构则很简单，只有乡董、乡左各1人。乡议事会和乡董的职责为学务、卫生、道路、农工商务、慈善事业、公共营业。其行政开支的费用，即自治经费的来源，在本乡自筹。可见，清末“新政”推行乡镇地方自治，是迫于当时中国政治上的民主化压力，把过去实际上由乡绅代理国家治理乡村的惯例，披上了现代政治的外衣，引入了民主选举制度。由于这种新建立的乡村基层政权，承认原有的乡绅治理，国家并没有将其“官僚化”即纳入政府体系，其基础仍然没有改变。 乡镇地方自治体制在辛亥革命以后有所变化，其基本原则亦为民国政府所继承。1934年国民党通过《改进地方自治原则》，明确规定地方制度采用两级制，即县；县以下为乡（镇、村）。1939年又颁布了《县各级组织纲要》，1941年颁布了《乡（镇）组织条例》。根据一系列制度安排，乡正式成为国家的基层政权。按照规定，乡（镇）设立乡（镇）代表会议，为决策和议事机构；另设乡（镇）公所，为办事机构，其下又分设民政、警察、经济、文化四股。乡（镇）公所同时“受县政府之监督指导，办理本乡（镇）自治事宜，及执行县政府委办事项”，其功能主要是编查户口、整理财政、规定地价、设立学校、推行合作、办理警卫、“四权”（选举权、被选举权、监察权、罢免权）训练、推进卫生、实行造产、开辟交通、实行救恤等。 由此可见，国民党政府是试图强化乡村基层政权，并通过它来达到稳定乡村秩序、推进乡村发展的。从上述国民党对乡（镇）公所职责（事权）的规定，可以看出，国民党在乡村问题上的思路，仍然是治理国家和发展经济的基本思路，即走“政府主导型”的现代化道路。但是，与这种在农村建立“政府主导型”办事机构和职责相匹配的财权（经费）和干部队伍建设两大关键问题，国民党却没有解决。 在办事经费方面，国民党政府由于军费开支浩大，又要着力发展国营经济，受到战争和经济落后的制约，财政收入入不敷出，不仅不能给农村基层政权提供财政转移支付，还要从经济落后的农村攫取大量的苛捐杂税。因此，作为“事权”庞大的农村基层政权来说，就只有两个选择：一是该办的事情不办，如教育、卫生、道路、救济等；二是利用权力，在替上级政府征收粮款和杂费时趁机自设名目“搭车”收费，敛取钱财。由于需要他们代征粮款和维持农村治安，上级政府对其敛取钱财的行为、甚至“越界”行为也就睁一只眼、闭一只眼了。而这些由于各级政府特别是县及基层政权“事权”扩大所增加的财政支出，大都转嫁到农民头上了，由此导致农民负担甚至超过了封建社会，农民不仅没有享受到现代化的好处，反而日益贫困，这就是为什么农民积极支持和参加共产党领导的土地革命的根本原因。 在农村基层干部队伍建设方面，国民党政府同样是非常失败的。如前所述，封建社会依靠乡绅维持了对乡村的有效治理，但是，这种国家通过乡绅治理农村的局面在鸦片战争以后被打破了。随着工业化、市场化和城市化的推进，不仅农业成为收益低的产业，农村生活条件越来越落后于城市，而且新兴知识的学习、有用信息的集散，乡村也远不能与城市相比（特别是科举制废除后），于是传统的居于乡村的“耕读之家”，开始转业和流向城市。从19世纪末新兴产业和新式学堂的兴起，使以产品和资金纯流向城市（包括外国）的城乡关系进一步发展为乡村精英大规模向城市流动，导致了农村经济枯竭和人才枯竭。这也是20世纪20～30年代“乡村建设”思想兴起的原因。
