台湾的原住民，主要是指居住在横跨台湾全岛，特别是东部的新高山、次高山、秀姑峦、南湖大山、中央尖山、关山、大水窟内、郡大山、奇莱主山、大雪山、大霸尖山、合欢山、毕禄山、丹大山、能高山、南玉山、太鲁阁大山、卑南主山、大武主山、安东郡山、卓社大山、关门山、大石公山等，标高在一万尺以上崇山峻岭中的台湾原住少数民族。①他们在汉人大批移居前就已经在台湾定居了。明代及明代以前的文献，多以“社”、“夷”冠之；清初开始称之为“平埔番”、“高山番”，同时也有“土著”这样的名称，并以其与大陆社会接触的多寡、是否接受当时政府的管辖，区分为“熟番”、“生番”、“野番”等几种。②他们生性膘悍，多以狩猎采集为主，还有“出草”③猎取人头的怪习。日本人入台后，由于遭到各地民众的一致反抗，致使普通行政以警察为实施主力，“番地”行政，也自然追随此系统。但日本人在台湾原住民地区采取了更为严格的“汉番隔离”政策，警察以外的普通人是不能随意进入“番地”的，“番地”除了原住民以外，只有日本人警察。这种情况一直持续到日本战败为止，所以，日本人对台湾原住民实施的是彻头彻尾的“警察政治”。对台湾原住民来说，日本殖民统治的前20年，是日本警察以军事的力量，采取恩威并用的方式，征服镇压台湾原住民的血泪过程；后30年，警察则扮演着番地文明进程的监督者，及原生态文化野蛮破坏者的双重身份。 一 恩威并用时期(1895-1906) （一）从“绥抚”向警察“取缔”政策的转变 日本早在18世纪后半期，就对台湾番地怀有染指之心。1874年曾经以“琉球难船事件”为名，借口“台湾番地为无主之地”，出兵征讨过台湾番地，希望借助侵占番地，最后达到占领整个台湾的目的，尽管此次侵略行动没能得逞，但其实现了对台湾番地及番地土人初步侦查的目的。 1895年4月17日，腐败的清政府被迫签订了《马关条约》，中国宝岛台湾，落入日本人之手。5月24日，台湾总督桦山资纪在渡台的“横滨丸”上，发布了其治台方针，明示日本人对台湾番地的政策是：“以爱育抚字为宗旨，恩威并行，使人民不敢生狎侮之心。”④日本人入台后，立即遭到台湾各地抗日军民的一致反抗。为避免日军前方部队与“番民”发生冲突，避免“汉”“番”联合起来共同抗日，并尽快开发山地资源，桦山资纪于8月25日发布了军务当事者与番人接触相关训示：“生番个性，极为蒙昧愚鲁，一旦心中对我怀有恶感，将无可挽回。若欲拓殖本岛，非先驯服生番，而今恰逢此际。各地随战区的不断扩大，难免我方前哨与番人之间发生冲突，如若番人视我为敌，本岛之拓殖大业，必受障碍，因本总督专以‘抚育’为旨，各官亦须体谅此意，训导部下善守此道。”⑤ 时任台湾总督府民政局长的水野遵，在向总督提出的意见书中，也认为：“台湾未来事业在番地，欲在番地兴起富源，须先使番民服我政府，使其生活有保证，脱离野蛮之境界。而欲令番民服从，须用威力，同时兼行抚育……可设置如前朝抚垦局之类，召集番人头目，馈于酒食，与以布帛、器皿，从旁加以教导，当可得其好意。对于樟树之砍伐，樟脑之制造，山林之经营，土地之开垦，道路之开凿，可以期望由交涉而图圆满。”⑥这样，日本人确定了对台湾原住民实施“绥抚”的政策，随后马上进入了具体实施阶段。 9月4日，总督府殖产部长与台北县知事在大嵙嵌与番人进行初次接触，以酒肉烟布及牛一头送于番人，并告喻台湾已归属日本版图。9月25日，民政局长下发通知，设置台北县大嵙嵌出张所。这是台湾番地官衙的嚆矢。⑦10月又以训令第10号发布《警察官吏服务条例》，明文规定：“对番地土人更要殷勤应对，恳切恤爱。”⑧ 日本人一方面采取施恩政策，另一方面也加紧制定法律，着手番地重要资源的掠夺。1895年9月24日颁布了《台湾矿业规则》，10月30日发布了《砂金署章程及砂金采取规则》，10月31日发布了《官有林野及樟脑制造业管理规则》，以遏制原住民对番地资源的利用。⑨ 由于“绥抚”政策只是假意收买人心之策，原住民很快就看出日本人的真实目的在于谋取番地的资源，所以各地反抗不断。1896年3月复归民政后，总督府马上加强番地的行政管理，4月1日，便以敕令第93号发布了《台湾总督府抚垦署官制》，在番地设置抚垦署11处，由内务部殖产课主管，掌理“番人之抚育、授产、取缔；番地之开垦；山林及制脑事项”。⑩当时台湾总督府的设计是，“每署配置巡查20名，采取恩威并施的方法，渐使番民归顺”。(11)6月，总督府又公布了《抚垦署处务规程》；同时，民政局殖产课也发布了《抚垦署条例心得要项》。根据以上规程，当时抚垦署主要负责事项有：与地方厅交涉事项、番民抚育相关事项、物品交易相关事项、日本人及清国人番地出入相关事项、外国人相关事项、番民枪支相关事项、选择殖民开拓地相关事项、番社名及户口风俗调查相关事项、通事相关事项、樟脑制造相关事项、植树伐木相关事项、森林所有相关事项、山火管理相关事项等等。(12)
这样，日本人开始把台湾番地划为特殊行政区域，导入“警察威力”，以治理原住民。由于当时总督府正忙于对付平地人民的武装抗日运动，在三县一厅十二支厅之下的警察署及其分署，非常缺乏警察人员，所以，根本没有力量为番地抚垦署配置警察，故番地秩序的维持，在行政名义上由署员担任，实际上却由宪兵队与守备队完成。(13)尽管如此，从其制度层面上，依然可见，总督府欲将“番人番地”置于警察行政的控制之下。
