20世纪初，中华民国开始实行宪政制度，而此时中国的边疆地区还存在着许多与这一原则不相符合的政治制度，西藏政教合一制度就是其中最为突出的一种。目前学术界对这一制度有很多研究成果，但关于该制度在20世纪初以后的演变，尤其是国民政府以政治统合为目标、奉行政教分离原则对此制度的改造尝试，则是学术界研究的空白点。本文尝试对国民政府根据政教分离的基本精神，企图对西藏的政教合一制度进行改造的过程予以总体考察，并以此展示民主改革前西藏社会的政教状况。 一 所谓政教分离，是世俗国家的一般原则与政治道德基础，其意义在于禁止把某一特定宗教定为国教，国家与宗教之间保持各自的准则与领域，禁止“宗教的政治化”与“政治的宗教化”。①所谓政教合一，是指政教合一制度而言。西藏的政教合一制萌芽于元代萨迦地方政权时期，在1751年正式形成了格鲁派的政教合一制，西藏地方的政教大权基本上集中于达赖喇嘛手中，西藏地方政府的官吏均是僧俗并用，而且僧官地位较同等之俗官为高。“贵族虽掌握政治之实权，然其行为绝不能逾越宗教之轨范，宗教之权力实超越于政治，政治不过为宗教阐教宏法之工具而已。”②正如民国时期在藏工作多年的柳陞祺先生所言，西藏是“一块由神组成，被神统治，为神服务的土地。寺庙的权力是至高无上的”。③清朝前期，这一制度在维护西藏地方稳定、巩固边防等方面曾发挥过积极作用。但是近代以来，随着中国边疆危机的日益严重，如何巩固边疆，加强对边疆地区的有效控制，实现内地与边疆地区的政治一体化，成为清末以来历届中央政府关注的主要问题。1904年英军入侵西藏后，清朝开始改变“因俗而治”的统治原则，曾拟在西藏推行以政教分离为主要内容的近代化改革，将达赖、班禅尊为藏中教主，辖理教权，分其世俗权力于驻藏大臣。正所谓“不必遽改西藏之地为行省，而不可不以治行省之道而治之”，④进而实现西藏与内地的政治一体化。这严重损害了西藏的政教合一制，遭到西藏地方僧俗上层的强烈反对。随着辛亥革命的爆发，清朝在西藏推行政教分离的设想也以失败告终。 民国政府成立之初在“五族共和”的旗帜下，继续清朝的政治一体化政策。1912年4月22日，袁世凯宣布：今后民国政府不再以藩属对待蒙藏，“蒙藏回疆各处，自应统筹规划，以谋内政之统一，而冀民族之大同”。为此，“民国政府于理藩不设专部，原系视蒙、藏、回疆与内地各省平等，将来各该地方一切政治，俱属内务行政范围”，将原理藩院所辖事务交归内务部辖理。但在地方制度未经划一规定以前，“蒙藏回疆”应办事宜，均仍照旧例办理。⑤袁世凯将西藏等地与内地等同视之，谋求“划一”蒙藏地方制度，以期达到“内政之统一”和“民族之大同”的理想境界。1913年2月，民国政府在致十三世达赖喇嘛的治藏“实策”中，提出“恢复佛爷封号，仍为释教宗主”，认可达赖在宗教上的崇高地位，而拟派员赴藏商谈“应兴应革之善后”则透露出民国政府并无意永远保留西藏旧有的政教制度，⑥并为此设立蒙藏事务局（后改成蒙藏院）对其进行“规划设治”，甚至1923年将在西藏等地推行省县制明文载入国家的根本大法——《中华民国宪法》。⑦这表明，民国政府推行西藏行政制度改革的终极目标是等同内地的省制，即“内政之统一”；同时还表明即便是军阀混战不断的民国政府，也在追求西藏与内地的政治一体化。其后成立的南京国民政府谋求将三民主义推行于全国，完成政治、经济和文化的一体化，建成中华民族的民族国家，并以此作为施政的主要目标。1929年3月，国民党在决议案中宣布将在西藏等边疆地区实行三民主义，虽然西藏等地“人民之方言习俗，与他省不同，在国家行政上，稍呈特殊之形式，然在历史上地理上及国民经济上则固同为中华民族之一部”。国民党承诺：“诚以扶植各民族经济、政治、教育之发达，务期同进于文明进步之域，造成自由统一的中华民国”。⑧这份关于“蒙藏与新疆”的政治决议案认识到了西藏与内地的不同之处，所谓国家行政上的“特殊之形式”，显然是指西藏的政教合一制度；该决议强调要在西藏推行三民主义，发展西藏的政治、经济及教育事业，进而实现西藏与内地的一体化，“同进于文明进步之域”。该决议案揭示了国民政府对西藏的政教合一制进行改造的基本意图。 这种意图更加明显地体现在国民政府主管蒙藏等边疆事务的中央机构蒙藏委员会的施政纲领中。1929年2月23日，蒙藏委员会在其训政时期施政纲领中筹划“革新蒙藏旧行政制度”，同时“保护喇嘛庙产”和“优待宗教领袖”。⑨在这份纲领中，蒙藏委员会显然秉承政教分离的原则，不仅将政治与宗教分开予以规定，而且明确提出对西藏的旧行政制度（即政教合一制）进行革新。在蒙藏委员会看来，“蒙藏行政制度，官署组织，另成系统，沿习至今，已不相宜。本会对于蒙藏一切设施，自应尽力，推行训政，除旧布新”。⑩为此，在《训政工作分配年表》中，蒙藏委员会进一步制定了对蒙藏实施政教分离的六年计划(1930-1935)，即第一期（1930年底止）：一调查蒙藏原有行政系统；二调查行政权与宗教权之状况；三宣传革新蒙藏行政制度。第二期（1931年底止）：一釐定行政新系统，二划分行政权与宗教权。第三期（1932年底止）：一实行改定行政机关之名称，二实行政教分治。第四期（1933年底止）：一视察革新后之行政状况。第五期（1934年底止）按全体计划分别进行。第六期（1935年底止）继续第五期的工作。(11)“政教分治”或者政教分离原则在此得以明确体现。1929年6月，蒙藏委员会委员、后任驻藏专使行辕负责人的刘朴忱在“中央统制蒙藏的根本政策”的主题演讲中，提出中央对西藏“先要政教分离，然后各事才有头绪”，然后可以仿照蒙古设立参事会或参议会等自治机关，“逐渐的领导西藏人脱离宗教首领的统治”。(12)此演讲更是表明了国民政府将在西藏推行政教分离行政制度改革的最终目标。 然而，民初西藏地方政府将其与中央之间的关系定位于纯粹宗教意义上的所谓“檀越关系”，或称为“供施关系”，否认存在政治上的从属关系，希望以此排除中央的干预，维护政教合一制度。在此背景下，以十三世达赖喇嘛为首的西藏地方政府自1913年开始对该制度进行“缝缝补补”式的近代化改革，谋求增强西藏抵制外来干涉的实力。但是借助改革而实力增强的军事集团企图发动政变，剥夺达赖喇嘛的世俗政权，只保留其宗教统治权。这一未遂政变使达赖喇嘛认识到近代化的结果很可能会直接损害政教合一制的存在和发展，加之寺院集团保守势力的反对，促使其逐渐中止了近代化改革。此外，在改革中，达赖喇嘛还谋求强化对西藏各地的控制，迫使九世班禅出走内地，这样就出现了西藏的政教大权在历史上首次基本排除了中央政府的政治干预和班禅的分治，而集中到达赖喇嘛一人的手中，“造成第五辈达赖以后教主权力最盛之时期”。(13)达赖喇嘛在《告全藏官民书》中也总结说：他“孜孜不懈，竭尽能力，谋教政之巩固与发展民众之福利，迄今廿余年来，教政昌兴”。(14)“教政昌兴”是达赖喇嘛孜孜以求的目标，应该说西藏的政教合一制度在他统治时期得到了巩固和加强。从整个历史发展视域来看，这一时期政教合一制度呈现出“回光返照”式的繁荣景象。这也就是南京国民政府成立时所面对的西藏政教合一制度的状况。
