《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)为多年来是否允许以营利为目的，对民办学校分类并施以不同管理的学界争论画上了句号，化解了民办教育发展中的制度性障碍，肯定了对“分类管理”的探索，这可谓是《教育规划纲要》中“我国教育体制改革与制度创新”的重要组成部分。由于分类管理涉及政策法律制度、多元利益以及长期以来对“民办”“另眼看待”所形成的“思维定势”，甚至是行政管理制度的“锁定”，因此，不可能毕其功于一役，不仅需要通过制度创新，更需要观念更新，且只能“软着陆”。而制度创新成功的前提是基本思路合理，主要突破点明确，创新制度的逻辑起点正确。 一、分类管理制度设计的基本思路研判 由于民办高校兼具“民办”和“教育”的双重特性，因此，其以教育事业的公益性定性为基点建立起来的管理制度设置却又始终没能摆脱“营利性”的疑惑。也因之，现行法律制度在诸多关键点上或含糊其辞或自相矛盾，致使运作中的民办高校常常因遭遇歧视性政策而陷入困境。争论多年后，备受关注的分类管理终于启动，尽管事实上分类管理已经在不少地方探索、实践着，如上海市、浙江省、深圳市等，且浙江已被列入全国唯一的民办教育综合改革试点省份，但作为一项将来可能由“点”及“面”、成为国家层面上的制度创新，还需要有成为社会共识的符合事理的基本思路，以期能有一个共同遵循的、清晰的路线指向。 1.对现行观点和实践的辨析。笼统来说，所谓分类管理，即对民办学校按照营利性和非营利性两大类进行区分，并分别制定许可、登记、管理、税收、财政补贴等政策。对此，争议不大，但如何看待营利性和非营利性以及又分别以什么方式管理，相关学者却理解不同，比较具有代表性的解释是：把现有的民办学校分为营利性与非营利性两类，营利性民办学校用企业的方式办学，按照企业规则进行监管，按公司法人来照常纳税；非营利性民办学校按事业单位办学，并据此享受国家所提供的财政、税收等方面的优惠，但要放弃“合理回报”和学校资产所有权[1]。作为改革先行者之一的上海浦东新区的实践也基本上是这一思路：“营利性学校纳入企业范畴管理，实行企业法人登记，完全按市场化模式运行，自负盈亏，依法纳税；非营利性学校纳入民办非企业单位范畴管理，实行民办非企业单位法人登记，出资人出资不享有收益权、对学校资产不享有任何权利，学校可以享受税收优惠和政府财政扶持资助。”[2]笔者以为，这种观点和实践值得辨析，即对于民办高校做如是分类是否符合事理，又是否符合法理。 “教育是一种有目的、有意识的培养人的社会实践活动”，人的发展是教育活动的价值指向。也就是说，高校属于非物质资料生产部门，与公司企业等物质资料生产部门有着本质区别。高等教育不同于生产，尤其是不同于工业生产，即使是营利性的，也不能等同于企业，民办高校可以按照市场化模式运作，但不能完全按照企业来管理。在我国高等教育改革与发展的进程中，存在着把高等教育“经济化”、“商品化”和“市场化”的理论误导和实践偏差，民办高等教育更是如此，甚至一度提出“股份制”办学。走出误区、避免偏差的关键在于正确理解和把握高等教育和高等学校的本质特点。“大学应该让学生在成长的关键时期，养成一些极为重要的素质。”[3]担任哈佛大学校长20余年的西方教育家德里克·博克(Derek Bok,1930- )如是诠释大学本科教育目标，他认为对学生进行道德教育与公民素养是现代大学的基本社会责任。我们无法想象，一个按照企业运作的高校能够承担起这一使命。目前我国高等教育质量不高的一个重要原因在于，实用主义泛滥，功利性过重，使得大学本科教育在很大程度上丧失了其公益性，包括高校管理者在内的多数人把接受大学教育仅仅作为谋求高薪职业的阶梯，而不是作为提高人的素养，推动社会进步的手段。高等教育作为人的一种活动，其本质是围绕知识、技能的传递与创新而展开的教学、科研、服务等社会关系的总和，以“人的全面发展”作为价值指向，因此，高校的教育活动与企业经营活动具有本质的不同，而有其自身独特的规律。民办高等教育也不例外。而且，作为高等教育，无论民办还是公办，其“产品”均应当具有正外溢性，即不仅能够提高受教育者本人的素质，也有利于社会经济文化的发展，都带有准公共产品的属性，都承担着高等教育大众化职责。也就是说，无论按照民办高等教育的本质属性，还是按照其产品属性，对民办高校施以企业管理，不仅有违于事理，也有悖于我国现行法律规定。我国《民办教育促进法》规定，民办学校属于公益性事业，因资金来源于社会而不属于事业单位，但也不是企业，而是“非企业单位”。尽管这一法人性质的划定，不伦不类，且其法律依据有待商榷，但却也明确地表达了学校不能是企业的主导思想。 对于非营利性民办高校，也并不意味着出资办学者必须要放弃其出资的所有权，或者是出资人“对学校资产不享有任何权利”。非营利性不能等同于捐资办学。作为准公益类的非营利民办高校，只是不允许进行以营利为目的的经营活动。我们的制度设置不应该迫使社会资金只能在投资办学和捐资办学之间选择，非白即黑，这样做不符合我国现实情况，不利于引导社会资金流向高等教育。毕竟，我国社会经济发展整体状况的使然，现实中捐资办学者尚属少数，我们的制度不应当要求那些热爱教育、愿意为教育付出一己之力的人连身家都捐出来。笔者以为，我国《民办教育促进法》使用的概念“出资”，即介乎于投资和捐资二者之间，本意是不许可营利，但也并非要求“血本无归”。现在的纠结是，民办高校从事高等教育却又因资金来源于私人而与生俱来地带有营利嫌疑，为了避免这一嫌疑，选择非营利性，就必须以出资人放弃其私有资产所有权为前提，似乎不如此就不足以证明自己不营利。就像一个人做好事，千里送还失主财物，还必须搭上人工费、交通费才算得上“纯粹”，这么做委实有些过了，既不合事理，也不合法理，更无法吸引热爱教育的社会资金，有悖于《规划纲要》试点分类管理的目的，良法善治无从谈起。
