我国高等教育发展中的政府财政责任

      正如美国著名的教育行政学家罗森庭格(W.E.Rosentengel)所言：“学校经费如同教育的颈椎。”1998年颁布的《高等教育法》明确规定国家要建立以财政拨款为主、其他多种渠道为辅的高等教育经费筹措方式。然而，随着高等教育大众化阶段的出现，高等教育对国家财政投入的依赖性一直没有得到根本性的改变。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“全面提高教育质量，2020年高等教育毛入学率达到40％”的目标，对于我国高等教育财政赋予了更高的使命，政府在高等教育发展中的财政责任依然任重而道远。因此，讨论政府财政责任在高等教育发展中的作用显得非常有价值。

      一、政府财政责任确立的现实意义

      发展教育事业，提高国民素质，培养大批合格的劳动力和专门人才，是推动经济增长和促进经济发展的重要条件。教育投资属于社会事业性、公共性的投资，它是政府的基本义务之一。从1986年开始，特别是1990年代以来，随着市场经济体制改革目标的提出和改革的深化，我国政府在高等教育财政拨款体制方面进行了一系列探索性的改革，高等教育经费来源的渠道由政府拨款的单一渠道转向多种渠道，国家财政预算内拨款占高等学校经费的比例呈下降趋势，而非财政性教育经费占总经费的比例越来越大，尤其是受教育者承担的学费部分呈较明显的上升趋势，成为高等教育财政的两大主渠道之一。

      长期以来，我国公立高等教育系统一直作为重要的社会机构而存在，是国家事业单位的一个重要组成部分，在人才培养、科学研究、社会服务等方面为国家的发展作出了积极的贡献。而今，这些高校又承担起高等教育大众化的责任，为全民族素质的提高作出贡献。我国今天的高等教育大众化在总体上更表现为一种国家的发展战略和政府的自觉行为。一方面，作为这一行动的实际实施者——高等教育系统，无论从体制还是结构来看，都还不具备足够的能力承载这一历史使命；另一方面，我们所正在推崇的市场机制在调节高等教育行为时尚缺乏有效而持续的作用。那么，在这一过程中，政府干预机制对保障高等教育办学经费，推动高等教育大众化的有效实现具有重要的意义，而其中政府财政责任的确立则显得尤其重要。毋庸置疑，一个国家公立高等教育系统是否完备，其运行是否有效，最大程度上检验着一个国家政府在承担公共责任方面的能力。政府资助的持续减少会引起高等院校产出的直接下降，以及高等教育使命的根本改变。

      从世界范围看，今天随着政府财政支持的日益减少，而各国公立高等教育对非公共资金来源的依赖越来越大。但这并不意味着各国政府在高等教育发展中责任的减弱。因为“没有约束的市场力量会把公立学院和大学从为公共利益服务变成在工作和理念上与营利性部门没有区别的机构。质量将贬为一个最低下的普通控制者”。①在现阶段，面对公立高等教育财政资金短缺和入学需求的增加，面对高等教育大众化责任的确立，高等教育系统的发展除了需要更多的社会和个人的支持，以及对自身资源的进一步开发利用外，政府公共财政的支持仍将是一个引导高等教育系统为实现国家发展目标而努力的重要推进力量。

      二、政府在高等教育发展中财政责任的缺位现状

      政府财政责任的有效确立对于高等教育的发展有着重要的现实意义，然而目前我国政府在履行责任中呈现出经费投入不足、效率与公平问题缺乏保障等缺位表现。

      衡量一个国家教育经费多少的主要标志，在于教育经费占国民生产总值(GDP)的比例。近年来，我国每年教育经费占当年GDP的比例总是徘徊在2.5％～3.5％之间，其中普通高等教育国家财政性教育经费投入占整个教育财政投入的1/5左右。而世界上发达国家的教育经费一般占GDP的5％～7％，与我国经济水平相当的发展中国家，教育经费一般占GDP的4％左右。由于我国普及义务教育的任务还十分艰巨，政府通过挤压义务教育的投入来继续提高对高等教育的投资的比例的可能性并不大，因此，近年来国家对高等教育的财政性投入的增长是有限的。②这有限的增长使得生均经费远远跟不上大众化阶段高校规模的发展。

      经费投入不足导致了政府财政责任的转移。首先是向社会转移。就实质而言，“国家承担的责任向社会转移根本不是想要确保服务有更好的质量和有更大的效率，也不是想要确保由这些特征所规定的用户有更广泛的参与，在某些场合，这种责任的转移正在被归结为单一的财政负担的转移”。③其次是向高校转移，造成高校负债现象十分严重。据不完全统计，目前我国各类高校潜在负债规模总计约在5000亿元左右，巨大的还贷压力严重影响了高校的正常发展，一些高校教学仪器设备、图书明显不足，生师比偏高。部分地方高校办学条件紧张，有的高校甚至不具备正常办学的基本条件。

      基于公共财政的本质特征以及高等教育的产品属性，公平无疑是资源配置的最基本原则与核心理念，而效率作为市场经济下资源配置的核心原则，在政府投入有限的情况下也必须予以关注。但现实中两者往往因为无法兼顾而可能导致同时失灵。公共资金的短缺使得政府不得不在提高高等教育财政效率上下工夫，诚如约翰·布鲁贝克在《高等教育哲学》一书中所指出的，“即使最富裕的国家也不可能提供普及高等教育所需的经费……我们面临的问题是怎样合理地分配有限的剩余资源”。④当前我国高等教育财政的效率状况令人担忧。此外，教育经费的使用效益不高，原本短缺的高等教育经费未尽其用。

      当前，依法治校已成为世界发达国家治理高等教育的主要准则，改革开放以来，我国的高等教育发展迅速，特别是20世纪90年代的高校扩招，高校的办学规模有了质的飞跃，但高等教育的法律体系并没有相应地得以健全。《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》等与高等教育财政有关的内容对于经费的投入、分配等问题的具体规定缺乏可操作性，制定的细则中往往产生变化，再到执行则变动更大；与高教财政密切相关的税收制度漏洞比较大，国家税收本身权威性不够，又由于缺乏用于教育发展的税种和税基，以致高教的财政投入缺乏制度化基础；缺乏一部真正意义上的规范高等教育财政法律关系的专门法，以至于对许多问题的处理无法可依。