地方政府在高等教育发展中的利益与作用

      20世纪80年代，随着《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布，我国高等教育管理体制由过去的中央政府和省级政府的两级办学，转变为事实上的地级市开始拥有举办高等教育权力的“三级办学”。由于中央权力的下放，地方政府的自主权和民间资本运作空间也不断增加，广东、浙江、江苏等改革开放先行省份的地方经济实力快速提升，社会财富迅速积聚，为地方政府发展高等教育提供了经济保障。20世纪90年代末，由于受亚洲金融危机的影响，在扩大高等教育规模以刺激消费拉动经济增长的呼声下，地方政府积极发展高等教育，推动高等教育迈向大众化。本文试图通过分析地方政府发展高等教育的利益诉求以及实现这种利益诉求过程中地方政府对高等教育发展的作用，探索中央政府与各级地方政府发挥互补作用，从而建立我国政府间多级治理机制的可能性。

      一、地方政府发展高等教育的利益诉求

      周黎安认为，我国地方政府治理可以概括为“纵向发包”、“横向竞争”的治理模式，包括四个基本要素：行政逐级发包、属地管理、财政分权与地方官员晋升竞争。[1]这一模式极大地调动了地市政府发展经济的积极性，也使地方政府发展社会事业具有了经济逻辑。地方政府以“地方发展经济”为主的利益诉求与中央以“发展教育事业”为主的利益诉求形成鲜明对比。具体来说，地方政府尤其是地市政府发展高等教育的主要利益诉求是：

      1.发展高等教育以促进地方经济增长。

      高等教育能促进国民经济增长。早在20世纪60年代美国经济学家舒尔茨就分析了人力资本对经济学的贡献。林廷春在研究高等教育对经济发展的作用时得出，1965～2000年间，高等教育存量增长1%会使台湾实际产出大约增长0.19%，尤其是工程、科学专业在此过程中发挥着最为显著的作用。[2]二战以来，各国和地区纷纷出台政策实施人才资源提升战略。据有关研究，1960～1978年，在注重人力资本密集战略的国家和地区，实际人均国民生产总值平均增长率为4.68%，而实施物质资本战略的国家和地区则为3.86%，进入20世纪80年代以后，这一差距越来越大。[3]另据世行测算，人力资源对经济增长的贡献中，发达国家为49%，发展中国家为31%。[4]我国改革开放以来，各级政府高度重视劳动者素质提升。我国学者丁兴富通过研究发现中国教育经济效益为，1952～1978年因教育水平提高对国民收入增长的总贡献是962亿元（按1978年不变价格），占国民收入总增长额的41%；1978～1997年因教育水平提高对国内生产总值增长额的总贡献是7053亿元（按1978年不变价格计算），占国内生产总值总增长额的47.8%。[5]地方政府已经意识到发展高等教育对于促进地方经济，并进一步促进地方社会事业发展具有重要意义。因此，自20世纪80～90年代，以广东中心城市办大学为标志，高等教育地方化运动由此展开。伴随我国高等教育扩招，21世纪初各地方政府抓住机遇，大力推进高等教育大众化，为区域经济社会发展提供了有力的支撑，高等教育在服务区域经济发展中发挥重要作用。例如，这一时期江苏省政府确立了建设教育强省战略，加快高等教育发展步伐，从而对地区经济的增长做了充分的准备，2000～2005年高等教育对GDP年均增长率的贡献率达到2.60%，这明显高于1990～2000年高等教育对GDP年均增长率的贡献率(1.08%)。[6]

      2.发展高等教育以促进产业转型升级。

      研究表明，随着人均国民收入水平的提高，劳动力首先由第一产业向第二产业移动，当人均国民收入水平进一步提高时劳动力便向第三产业移动。从三次产业结构演变趋势看，第一次产业地位下降，但劳动生产率有较大提高；第二次产业即工业地位相对稳定；第三次产业地位不断上升，经济出现服务化发展趋势。经济转型升级就是要按照三次产业结构演变理论，主动调整产业发展战略，促进经济持续增长。金融危机进一步加速了我国产业转型升级的进程和节奏，各地方政府为了经济转型升级展开激烈竞争。由于传统工业模式以大量消耗物质资源、压低劳动力成本和扩大投资为手段，已难以为继。而我国第三产业尚比较薄弱，仅占整个产业的40%。所以转型升级的关键在于工业转型和第三产业发展，而转型升级的根本则在于人才、科技和教育。因此，中央和各地纷纷出台人才和科技政策，对人才和科技的重视到了前所未有的地步。由于高等教育承担人才培养、科学研究和社会服务的重要功能，所以发展高等教育自然成为各地方政府实现经济转型升级的重要途径。在发展经济利益的诉求下，发达地区政府主动支持本地高等教育，如宁波市通过建立重点学科、专业和实验室调整高等教育结构，通过建立大学科技园区等促进大学与企业、产业合作，通过出台各类人才设计为高端人才落户搭建平台，进一步增强高等教育服务地方产业转型升级能力。

      3.发展高等教育以繁荣城市文化。

      繁荣城市文化实质上是满足人民群众多样化的文化需求。繁荣文化事业和发展文化产业是两条基本途径。发展高等教育对于繁荣文化事业和促进文化产业发展都具有重要意义。首先高等教育是城市文化的一个组成部分。大学以城市为荣，城市也以大学为荣。比如大学校园的建筑风格、花木草坪、园林及雕塑等已经成为很多城市的特有“名片”。高校也使城市文化充满活力，一批专家学者走出校园参加论坛、发表演讲等，通过传播知识丰富城市文化。尤其一批专家学者与大众媒体结合，以百家讲堂等形式创新文化形态，使之成为满足人们多元化文化需求和繁荣城市文化不可或缺的部分。大学的学术文化越来越成为社会文化的风向标，并引导城市文化向健康、科学、文明的方向发展，甚至高校在变革市民的生活方式，更新市民的价值观念，加速市民现代化的进程等方面也发挥了重要作用。正如前哈佛大学校长博克所言，“大学的文化、反世俗陈规的生活方式和朝气蓬勃的精神面貌，常常成为刺激周边社区的载体，同时也是他们赖以骄傲的源泉。”[7]此外，当前发展文化产业正在成为城市文化发展的新模式，文化产业发展为高等教育与文化、经济之间找到新的结合点。伴随文化产业发展，文化创意等一批新兴学科得到迅速发展，与高等教育相结合产生了一批创意产业和园区。与文化产业相关的学科、专业正在成为高等教育成长最快的领域。