DOI:10.3785/j.issn.1008-942X.2010.09.101 20世纪80年代以来，高等教育分权逐渐成为大多数国家教育改革与发展实践中的热点问题，但对高等教育分权改革的一般性规律问题却少有研究涉及。然而，“当教育分权持续吸引人们广泛的注意力并获得支持时，就应不断地总结经验和教训，批判地向分权假设提出挑战”[1]。本文尝试从路径依赖与制度创新、静态定位与动态平衡、集权与分权的平衡以及事权与财权的划分等四个维度对高等教育分权改革的一般性问题进行探讨，以启发人们对高等教育分权改革作深层次思索。 一、路径依赖与制度创新 高等教育机构隐喻着保守而又革新的“赫斯伯格矛盾”——大学是所有社会机构中最保守的机构之一，同时，它又是人类有史以来最能促进社会变革的机构。这一矛盾预设了高等教育分权改革的路径依赖与制度创新的平衡问题。 （一）制度创新势在必行 高等教育分权改革本身是一项制度创新工程，它不是现行高等教育管理体制的缝缝补补或局部调整，而是高等教育管理脱胎换骨式的深刻变革。高等教育分权的结果是形成一种新的“制度化”，即“从一种不稳定、松散和狭窄技术活动中脱胎而出，形成一种有序、稳定和社会整合形式”[2]43。诱导这项制度创新的一个重要原因是原有高等教育管理体制“形式上的失败”[3]209。高度集权的高等教育管理体制发展到一定时期，其自身先天的消极因子日益显露。正是这些消极的、反作用的东西存在，使这一体制的合法性基础受到威胁，也使变革这种管理体制的条件和动力逐步累积起来，进而演变为高等教育分权变革的内在动力。推动制度创新顺利发展的另一个因素是变革一方在与传统一方的力量博弈中占据了优势地位。高等教育分权变革是占据“权力跷跷板”两头的既得利益者与试图获得新利益的集团之间的“权力游戏”，双方力量的对比扎根于各自生存的理由。高等教育分权变革中，在外在政治、经济和意识环境变化的大背景下，代表分权一方的力量在理念和行为上的进步性及顺应潮流的特征逐步彰显，因而具有存在的合理性。这样，代表分权一方的力量在总的趋向上占有了压倒代表集权一方的优势。 推动高等教育分权变革的制度创新工程向前发展，既需要果敢的创新精神，也需要理性的改革求证实践。高等教育分权改革由于涉及面的广泛性和涉及利益群体的多元性，已成为一场牵一发而动全身的系统运动。幻想尽善尽美地实现原定的改革计划和改革方案是不现实的。这就需要在改革的某些环节和具体的实践中发扬勇往直前和勇于实践的创新精神，敢于试验，大胆改革。同时，基于改革的复杂性和艰巨性，改革的计划设计和理论求证要更多地立足于理性的谨慎思考，要尽可能充分地考虑到改革中可能会出现的各种干扰性因素，以保证改革能够在可控的范围内波动，尽可能地减少改革的摩擦成本，从而推动改革的顺利进行。 （二）路径依赖难以回避 权力分配的本性是维持现状，高等教育系统内部也是这样，“有时惯性比变革更显著”[4]160。一旦某种高等教育系统高度定型，其内部就存在着制约这种结构变化的力量，以后变革的阻力在很大程度上就会来自于这一现行结构。根据玛格丽特·阿切尔的理论，我们可以说集权型的结构具有持续集权化的倾向，而分权型的结构则有持续分权化的倾向①。而相对于分权结构来说，集权的高等教育结构更趋向于维护传统，这是由集权体制本身的特征——僵化保守、刻板正规、不注重变化与革新等决定的。这就预示了高等教育分权改革较集权改革更容易受到路径依赖的影。向。 高等教育分权改革存在路径依赖的原因之一是既得利益者对改革政策的反对与破坏。教育分权的实施意味着利益的再分配和权力格局的重新调整，既得利益阶层的人一旦意识到可能要发生的变化，立刻就会把变革看做是对自身利益的威胁，并会设置各种障碍来阻挠这一权力重构的进程。而且路径依赖的形成还由于传统和文化心理的历史惯性，这就是所谓体制转型的“软约束”问题。体制转型的软约束比硬约束更重要，硬件可以在一夜之间完全发生变更，而软件则需要很长的时间和很复杂的过程才能逐渐形成。任何体制的发展都逃脱不了传统对它的影响，一种高等教育管理体制一旦形成，并经过长期的历史积淀，就会形成一种维护这种体制的社会文化认同和社会保障机制，不只是大学要求这样做，更是整个社会、整个文化要求大学必须这样做。 需要说明的是，路径依赖对高等教育分权改革的进行不全是消极的影响。我们不能将路径依赖等同于反动保守，毕竟路径依赖的某种存在使制度创新不至过于盲目冒进或不顾实际。在高等教育分权改革的实践中，要在路径依赖和制度创新之间保持一定的平衡，既要大胆创新，突破旧制度、旧框架的约束，又要建设性地扬弃和吸收原有体制中的优点和积极因素。 （三）普适性模式并不存在 由于各国高等教育分权改革所面临的内外部环境皆不同，且高等教育分权改革难以逃避路径依赖问题，因此，世界高等教育分权改革不存在一个放之四海而皆准的标准，也不存在一个对所有国家都适用的普适性模式。确切地说，不存在“最好”的模式，只存在“最适合”的模式，即只存在与各国的政治、经济、文化等外部环境和高等教育内部环境相适应，与高等教育管理传统相契合的改革模式。分权的程度、方式和性质在国与国之间以及一国的不同时期之间都有极大的不同。因此，单纯地、孤立地评价国与国之间高等教育分权改革模式孰优孰劣，将是片面的。一定要与这个国家的经济环境、政治环境、文化传统以及高等教育管理体制的初始条件等各种因素结合起来考虑和分析。正如朗迪奈利所指出的：“分权的预期利益更多是一种潜在性的，而不是特定分权努力的实际结果。”[5]
