独立学院作为民办本科院校是我国经济社会发展中出现的独特的高等教育形式。从上世纪90年代末江浙一带诞生的按成本收取学生学费的“国有民营二级学院”演变至今，历经10多年迅速发展，到2009年末，全国共有322所独立学院，其本科在校生约占全国普通高校的1/10，在江苏、浙江、湖北等省更占三分天下，成为我国大众化高等教育体系的重要组成部分。在世纪之交我国经济社会和高等教育快速发展时期，独立学院的发展既满足了民众接受优质高等教育的现实需求，又整合了各种社会资源进入高等教育，弥补了我国高等教育投入不足、布局和结构不均衡等实际问题，对我国高等教育快速发展并进入大众化阶段起到了积极的作用，为我国经济社会和高等教育的发展做出了重要贡献。 然而，独立学院作为全新的办学模式，无论从教育观念上或是从办学实践上都存在着先天不足。政策法令、法规滞后，解读和操作与实际脱节，使独立学院继续健康发展面临各种困难与困惑。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出要大力支持民办教育、依法管理民办教育。并且把民办教育看作是我国教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，其中包括要探索独立学院管理和发展的有效方式，完善独立学院管理和运行机制。因此，如何针对独立学院发展中面临的现实难题予以破解，是落实《教育规划纲要》的一项重要任务。 本文基于历时一年多来对我国近百所独立学院的实地调研形成。 一、独立学院发展中亟待破解的三大难题 难题之一：如何区分独立学院法人的营利性和非营利性目的属性，重新定位、分类管理 独立学院是“实施本科学历教育的高等学校”，根据《中华人民共和国教育法》（下称《教育法》）第二十五条：“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。”在《中华人民共和国高等教育法》（下称《高教法》）及《中华人民共和国民办教育促进法》（下称《民促法》）和教育部颁发的《独立学院设置与管理办法》（下称“26号令”）中都重申了“不以营利为目的”的界定，也成为独立学院出资方、举办方必须承诺的前提，在我们目前所调查的所有独立学院中无一例外地选择“非营利性办学”。但客观现实是，在核定独立学院收费标准时，已经考虑到扣除办学成本后应当有盈余，作为对需要回报出资方的补偿。当然，此“盈余”不能视为学校“营利”，而应当看成学校支付初始投入的办学成本。就像公办学校建设新校区向银行贷款，必须偿还的本息都打入学校办学成本一样。但是确实有些独立学院出资方是试图通过办学达到营利的目的。特别是一些以办学为主业的教育集团或私人企业独资或合资举办的独立学院，其出发点是把办教育视为民营经济发展新的增长点，当然有明显的营利性质。如某教育投资集团已举办6所独立学院，有些教育集团主业就是投资幼儿园、小学、中学直至大学，不以营利为目的，又作何为？不少私人投资者本身就是民营企业家，从投资到管理的理念和运作都是以民营企业的模式作比照，导致独立学院管理和运作机制混乱。 《教育规划纲要》明确提出“教育行政部门要切实加强民办教育的统筹、规划和管理工作。积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”是十分及时、十分必要的。 近几十年来，“许多强劲的营利性大学的诞生和发展是美国高等教育领域中惊人的变化之一。”“如果说美国有着令世人羡慕的高等教育体系，那部分功劳要归于营利性大学长期以来的影响，因为它们代表了直接适应社会需要和经济需要的教育，代表了把产品和服务变成利润的权利，还因为它不断迫使坚决抵制它的体系做出变化。”目前，在美国私立大学中营利性学校数量已超过非营利性学校数。 我们这里暂不讨论什么是营利性大学及为什么要允许营利性大学存在。而是讲，我国实际存在着营利性的大学，必须正视这个现实。并且在对独立学院落实教育部“26号令”时，需认真区分营利性和非营利性两种不同类别的学校，分类进行定性和管理，让每一类学校都有更好的、合理的发展空间。 从国家层面上讲，促进民营经济健康发展同样是基本国策。根据《教育规划纲要》的要求，应当在积极、引导、鼓励和扶持的基点上，制定营利性学校的相关政策，健全和完善相应教育法律、法规，并且像国家扶持民营企业发展初期那样，给予包括税收、补贴在内的优惠政策。当然，在鼓励其举办的同时，应制定有效措施对其办学质量、办学资质进行监控。尤其对转设为营利性大学后，原依托之母体学校及国有资产必须退出，母体学校身份可变为办学合作方。而且，学校已转变为企业家管理的大学，办学质量将是政府关注的重点，应当对其办学资质重新评估，再决定转为本科、专科还是培训机构。 难题之二：如何明确非营利性独立学院“民办”性质的基本要素 关于独立学院的定义，“26号令”表述为“实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校”，并对举办独立学院的社会组织和个人有最低限度资产的规定。《民促法》的规定是：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。”独立学院的民办属性在法律上强调了其举办的资本属性来自非国家财政性经费。但是，学校举办经费是包含了两个方面：举办学校的原始投入（建校基本投入）；学校运行的常规办学经费。前者是学校投入资本的构成，后者涉及到维持学校运行的办学机制。在实际操作中，独立学院在不同的省份有些登记为事业单位，有些登记为民办非企业，主要是从资本投入和资本构成上来认定。
