［中图分类号］G521 ［文献标识码］A ［文章编号］1001-9162(2011)02-0086-05 我国高等教育改革随着国家经济体制改革的不断深化而持续进行，原有计划经济体制下的高校管理体制显然已经不能适应我国经济社会的发展和要求。高校管理体制改革是大势所趋，这是已经广泛达成的共识。近来关于高校“行政化”与“去行政化”的讨论日益增多。对高校“行政化”与“去行政化”问题的认识和研究，首先在于对高校政治权力的认识和研究。在此基础之上，可以对目前高校的状况有更加客观理性的分析和审视，高校“去行政化”的问题才有可能找到更为合理有效的解决途径，过程之中既不浅尝辄止，也不矫枉过正。 一、高校政治权力的内涵与表现 大学自中世纪诞生之日起，尽管把对于真理的追求、知识的创造和人才的培养作为其始终不渝的价值追求，但大学在产生之初客观事实上一直受到政权势力和宗教势力的影响。时至今日，高等教育的发展直接影响到国家国力的强盛，国家的政治权力已成为影响高校发展极其重要的力量。著名学者伯顿·克拉克是关注高等教育管理的政治权力问题的学者之一，他曾指出，“在所有的社会科学门类中，政治学最少介入对教学组织的研究。在所有的国家，对高等教育管理中政治权力的作用都缺乏仔细的研究”[1](P196)，系统化理论化的成果较为匮乏。1981年，伯顿·克拉克提出了学术组织经典分析框架，即要同时关注和考察国家权力、市场力量和学术权威三大势力[2](P59)。这里的国家权力即是由政治权力宋体现。由此看来，大学固然在追求其“象牙塔”的价值理想，但大学的存在和发展必然受国家政治、经济和社会发展的影响，同时也在事实上不断地满足着政治、经济和社会发展的需要。政府作为大学的资产所有者，无论大学营利与否，政府都要对它的资产有效合理的使用行使选择权，这就是高校政治权力的表征。因此，高校的政治权力就是高校的所有权人对高校各项事务决策而施加的各种影响力，这些影响的持续存在决定了高校的政治权力是高校存在的本质属性之一。 当前，尽管各个国家的政府和相关机构对大学的政治控制程度各异，但政治力量的介入和影响都广泛存在。在西方以法国和德国为代表。1819年，德国通过了《卡尔斯巴德法》，规定在每所大学都需任命一名国家代表。1848年之后学监取代了代表，学监的职能开始被限定在只与国家直接相关的事务方面，但是政治权力对高校的影响依然深远。即使在洪堡创立柏林大学，开创近代大学的新纪元，教学、科研与服务构成了高等教育的三大社会职能之后，这样的表现也并没有销声匿迹。在主观上，洪堡主张新型大学应该做到“学习自由”和“教学自由”，即大学的一切都应以学习者的探求学问、发现真理活动为出发点，大学中师生的自由意志和学术活动高于一切。但是，仅从以下两点便可以看出，即使是新型大学也同样深受政治权力的影响：其一，大学的教授都是由政府直接任命，是国家官吏，尽管与国家机关工作人员等相比享有较大自由，但是作为国家官吏，教授必须保证忠诚国家，并视国家的利益高于一切，他不可能不受到国家主义等思潮的影响和左右；其二，对高等教育的影响和控制还直接表现在设立各种形式的国家考试方面。通过建立考试制度，国家对大学毕业生的就业去向以及某些重要部门进行直接控制和干预，进而左右大学的课程设置和教学及科研活动。[3](PP.168-171)法国拿破仑时代，帝国大学被视为教育行政领导机构，帝国元首直接任命教育大臣和其他掌管教育的官员，并在帝国大学和各个学区设置督学职位，牢牢把握了对于大学的领导和控制。这被视作当代法国教育管理体制实行集权制的政治渊源和历史传统。 现代以来，伯顿·克拉克通过对高等教育系统的研究分析指出，法国、前苏联和瑞典等国家的国家权力对高等教育有较大的影响力。日本在第二次世界大战之前，代表中央政府的文部省对高等教育控制是直接的、全面的，二战后美国占领军成功地削弱了文部省的权力，使高等教育管理分权化。虽然战后文部省的权力大大削减，但仍然不可忽视。文部省有权制定国家对教育的政策。这些政策包括创办和撤销院校，建立新的讲座、学部和研究所，在取得大藏省的同意下决定整个高等教育和各个院校的预算、工资和学费等。[4](PP.143-144)新中国成立初期，实行军事接管机制，从1958年到上世纪80年代初期，确立了中央和地方两级分权的教育管理体制，不同时期权力的侧重点有所不同。但总体来说，集权制性质的教育管理体制没有发生变化，全国高校由中央教育行政部门和其他主管部门统一领导。1985年，颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，标志着对中国教育管理体制的改革拉开序幕，此后管理体制的分权化发展一直是改革的主要方向。这期间高等学校管理体制改革目标被定位为党政分开，推行“校长负责制”。但是之后不久，“校长负责制”的改革被否定。1998年颁布《高等教育法》，明确规定我国公办高校实行“党委领导下的校长负责制”。 设立党委会是中国等社会主义国家普遍采用的对高校的政治权力的实现形式。对我国的大学而言，政治权力集中在党委会及其组织机构，行政权力集中在以校长为首的行政系统，学术权力集中在各级学术的评议机构和相关部门。现今欧美的状况有所不同。在欧洲，学监是国家普遍采取的一种方式，通过学监的设立和政府教育部的运转，实现政治权力对大学保持一定影响和控制的目标。这种模式对日本和拉美国家也有着重要的影响。美国则是通过董事会这样的形式来控制和影响高校的发展，同时，美国政府通过数量繁多的各种法律和政策等的制定和安排来影响和控制大学的政治发展。 二、高校政治权力、行政权力和学术权力的关系 在高校政治权力之下的高校内部行政权力和学术权力的冲突是大学组织各影响力量之间未有调和、存在矛盾的反映。如果行政权力大到可以经常干涉学术事务，那么学术自由的法律条款就成了一纸空文，因此学术自由最终离不开学术权力的保障。学术权力是学术自由的保障，保障学术自由的发展也是行政权力存在的依据。[4](P20)现在中国大学自主性的缺失不仅在于政府权力过大，而且在于政府权力和大学学术权力纠缠在一起，难以分开；也不仅是大学权力过小的问题，而且在于大学权力被政府权力熔化，已经难以从中提炼出来。[5]因此，讨论高校“行政化”和“去行政化”的问题，应当明确高校政治权力与行政权力及学术权力的关系。政治学中，关于政治权力和行政权力有明确清晰的划分。政治是立法团体和其他政策制定集团专有的活动，而行政则是行政人员的专有活动，是具体贯彻、执行政策和进行相关管理等的活动。审视政治权力和行政权力的关系，正是当前我国高校管理体制改革中面临的重要问题。在关注和研究行政权力和学术权力之间的关系问题时，我们总是把制约学术权力的力量归结为行政权力，实际上，若对高校政治权力和行政权力进行区分就会发现，真正对学术权力产生关键影响的是政治权力，行政权力只是表征，因为政治权力居于权力的领导地位，主导着行政权力和学术权力。也就是说，高校的行政和学术莫不是受高校政治权力的主导，政治权力统领整个高校的行政和学术工作和各项活动。一言以蔽之，行政权力与学术权力之间理想的关系是行政权力和学术权力并行不悖，在各自发挥作用的领域和范围，形成有机分工、合作与制约的动态平衡。而对政治权力与行政权力进行区分和研究是认识我国高校行政权力和学术权力之间冲突的关键所在，同时也为较好地解决这一冲突提供了新的思路。在我国，有研究者提出“党委领导、行政负责、教授治校、民主管理”的高校治理原则，某种程度上可以说是对高校政治权力、行政权力和学术权力三者关系良性发展的一种概括。
