［中图分类号］D815 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－6241（2011）03－0020－07 “9·11”事件后，联合国通过了一系列的反恐决议，建设和创立了一系列针对恐怖主义的国际机构和制度。国际、国内学术界也因此出现了一些研究联合国反恐机制的成果。这些成果或者评述了联合国反恐制度的发展历程；或者提供了一种评价反恐机制有效性的视角；或者剖析了某一具体机制的构成及面临的挑战。它们是学术界对联合国的反恐机制研究的初步尝试，有助于人们初步了解联合国反恐机制。② 但在研究联合国制裁恐怖主义机制这方面，现有的成果相对少。西方一些学者的研究主要是探讨制裁制度与人权的关系。③ 而另一些成果则探讨制裁制度的缺陷和改进意见。如，沃森委员会④ 指出了制裁制度中列名程序、委员会运作以及个人和实体从清单中除名程序的缺陷，并提出了修正方案。⑤ 然而，这类成果没有详细分析制裁恐怖主义制度的构成和本质，中国学界又缺少系统地研究联合国制裁制度的成果。本文试图结合联合国的相关决议和制裁机构的实践，对制裁恐怖主义制度作立体性分析，以说明该项研究对中国的联合国外交的意义。 一、联合国制裁恐怖主义的运作机制 联合国制裁恐怖主义的制度是反恐专门领域中的社会制度，它包含规则、多样行为体和行为体之间的关系。这里的行为体包括国家、国际组织和其他非国家行为体。联合国制裁恐怖主义的制度体现于联合国的一些反恐决议和行为体经常性的互动实践中，尤其体现在相关国际机构的运作过程中。 联合国制裁恐怖主义的制度首先体现于联合国安理会的一系列决议之中。1390（2002）、1452（2002）号、1455（2003）号和1526（2004）号决议是联合国制裁恐怖主义机制的基础。这些决议确定了综合清单、军火禁运、武器禁运和旅游禁运等规则。这些规则的前身是不完全针对非国家恐怖主义行为体的第1267（1999）号和1333（2000）号决议。 在20世纪末，恐怖主义的危害日益成为一个严重的国际问题。那时，受到其直接危害的国家是美国和俄罗斯。1998年8月7日，美国在肯尼亚和坦桑尼亚的使馆受到恐怖袭击，造成重大人员的伤亡。俄罗斯也因恐怖主义分子支持车臣叛乱而深受其害。1999年10月15日，美国、俄罗斯和加拿大等国家推动联合国通过了1267号决议。该决议认定，塔利班支持恐怖主义的行为，对国际和平与安全构成威胁；根据《联合国宪章》第七章，安理会要求成员国对那些关联着塔利班政权的个人和实体实行冻结资产和航空制裁。由于1267决议未能实现削弱恐怖主义势力的目标，在2000年12月，安理会通过1333号决议。该决议把制裁的对象扩大到基地组织和塔利班，增加了军火禁运和外交制裁的内容，并要求冻结基地组织的基金和其他资产。第1267号和第1333号决议先后编写了制裁所针对的个人、集团、企业和实体的清单。因而，1267号决议和1333号决议包含了一个由综合清单、冻结资产、军火禁运、外交制裁组成的制裁制度。 该制度具有国家性、区域性、时效性、低效性的特征。（1）国家性。虽然1333号决议把制裁的对象扩大到奥萨马·本·拉登和与基地组织相关的实体与个人，但制裁的重点仍然是塔利班。该机制试图通过对塔利班施加压力以削弱恐怖主义的势力。当时，塔利班掌握着阿富汗的政权，可以说，该机制的制裁对象主要是国家。（2）区域性。在建立之初，该机制要求所有国家均应对依第1267（1999）号和第1333（2000）号决议所列清单的个人、集团、企业和实体采取制裁，这是一种全球层次的要求。然而，在实施过程中，这个机制运作的范围要小得多。如，2001年3月，联合国为增强制裁的效果，专门设立了一个专家组，以对监测制裁效果做出建议。专家组工作的范围主要是所谓的六国加二国小组的国家，即阿富汗的邻国加美国和俄罗斯。专家组的建议也重在强调阿富汗的邻国如何加强边境控制和实施制裁。因而，这是一个极具地区性质的机制。（3）时效性。1267号决议规定，一旦秘书长向安全理事会报告说，塔利班已经履行相关的义务，即终止制裁措施。1333号决议的制裁时效为12个月。（4）低效性。第1267号决议规定，所有国家在制裁措施生效后30天内向联合国报告本国的执行情况。截至2000年3月31日，仅51个国家向联合国递交了报告。与此类似，对于1333号决议，到2001年4月4日为止，仅有46个国家向联合国提交了报告。⑥ 递交报告的国家仅有四分之一左右，这表明，由于该机制没有设立一个监测制裁执行情况，各国执行制裁的意愿不高。制裁机制的有效性极低。 2001年的“9·11”事件从一个侧面反应了以上机制的低效性。“9·11”事件凸显了恐怖主义对国际和平与安全的危害。为应对这类威胁，会通过第1388号（2001）、1390（2002）、1452（2002）号、1455（2003）号和1526（2004）号决议，安理变革了该机制，建立起完全针对恐怖主义行为体的制裁机制。 2002年1月4日在安全理事会的非正式协商会议上，秘书长的阿富汗问题特别代表拉赫达尔·卜拉希米先生建议迅速撤消对于不再受塔利班控制的阿里亚纳阿富汗航空公司的制裁，以便于阿富汗朝觐者前往麦加朝觐。2002年1月11日，安全理事会主席发布说明，考虑到阿富汗临时行政当局为履行其义务迫切需要财政资源，并注意到阿富汗中央银行不再由塔利班控制，安理会成员决定，在不影响委员会的责任的情况下，委员会清单中除去中央银行，自2002年1月11日起生效。⑦ 在2002年1月15日，安理会的1388号决议规定，第1267（1999）号决议所规定的制裁内容不再适用于阿里亚纳阿富汗航空公司的飞机或该航空公司的资金和其他金融资源，并终止1333号决议要求立即关闭阿里亚纳阿富汗航空公司在本国境内的所有办事处的规定。由此，1267号决议以来的制裁制度不再针对某一具体国家，转变为针对基地组织和下台的塔利班等非国家行为体。通过后续的决议和机构建设推动，成员国和联合国一道推动了联合国制裁恐怖主义制度的形成。
