［中图分类号］D81 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-1755（2011）04-0021-26 20世纪50年代以来，随着全球化的不断深入，全球性问题随之凸显。全球性问题超越了制度和意识形态差异，涉及全人类的利益。1972年，罗马俱乐部发表《增长的极限》，指出了影响世界的五种主要趋势：加速的工业化、快速的人口增长、普遍的营养不良、不可再生性能源的耗尽、恶化的环境。报告认为，“如果在世界人口、工业化、污染、粮食生产和资源消耗方面让现在的趋势持续下去，这个行星的增长极限将在今后的100年中出现。为了避免这样的结果，建立全球的均衡状态，必须尽早开始工作。”① 从目前看来，“人类所面临的各种紧迫问题，几乎没有一个单靠一国的力量就能解决的。”② 作为应对全球性问题的一种方法，全球治理无论是在理论或实践中，都受到了国际社会的广泛关注。 一、全球性问题与全球性议题 全球性问题种类繁多，形态各异，但究其根本，始终是围绕人、社会与自然三者之间的关系展开。一般来说，所谓问题的“全球性”是指由多大陆之间形成的相互依存网络构成的一种世界状态。③ 人类社会在不同地域、领域间形成一种互动的整体。而全球性问题是指国际社会所面临的一系列超越国家和地区界限，关系到整个人类生存与发展的严峻问题。④ 全球化进程在不同阶段所表现出由分散的地域国家走向全球社会的趋势，并且随着时空和组织联系的加快融合，引发了当代全球问题的理念更新和范式转变。⑤ 全球性问题跨域国家主权与民族边界，超出意识形态与制度分歧的特点，使之成为全人类所共同面临的挑战。全球化问题的出现既反映出相互依存的时代特征，又体现了全球化进程的负面影响。 在全球治理研究中，全球性问题和议题的概念是截然不同的。一般来说，全球性问题指客观存在的，涉及并影响全人类的，需要共同努力以解决的困难、威胁或挑战。而全球性议题则通常指所有全球性问题中最受关注的，并纳入国际社会议事日程中的问题。各国通过国际制度或非制度安排，进行讨论、合作并努力达成一致。各国因不同的地理环境、发展阶段和在当前国际体系转型过程中所扮演角色的差异，对各类问题的关切度必然不同，由此也引发国际议题设定（Global Agenda-Setting）权之争。媒体对一个议题的报导取向及数量，能够影响公众对该议题的重视程度。不同的报道将对问题的关注程度产生直接的影响。⑥ 这一问题最早是由伯纳德·科恩（Bernard Cohen）在1963年提出，他认为，“媒介也许不能很成功地告诉人们要怎么想，但它却能很成功地告诉人们该想些什么。”⑦ 应用在全球事务中，主要指的是国家或非国家行为体通过自己掌握的话语权，影响国际社会对某一特定问题的关注度。对于这一问题可以从以下几个方面加以分析： （1）议题设定的主体。全球性议题设定的基本要素包括六个方面，即议题设定的主体、客体、机制、能力、目的和效果。主体指负责制定和实施全球议题的个体，主要包括各主权国家及其政府、非正式的公民社会组织和精英个人。三者均可根据自身的需要或目的发现问题、提出议题并推动议题的设定。例如，主权国家从国家和地区安全的关切出发，将反恐、核不扩散问题设定为全球性议题；各类全球公民社会组织、团体则关注如全球疫苗和免疫联盟、清洁空气倡议、遏制结核病倡议及全球水事伙伴关系问题，部分精英个人关注气候变化问题等。由于当前全球性问题的发展越来越呈现出紧迫性与危机化的趋势，议题设定的主体也相应呈现出以主权国家为主的单一化特征。作为国际事务的主要行为体，国家较于非正式的公民社会组织和精英个人，在资源上更有统筹力，在执行上更有决断力，在影响上更有号召力，在应对危机性挑战上具有不可替代的优势。 （2）角色与机制。议题设定的客体主要指存在或潜在的具有全球性、普遍性和重要性的问题本身。议题设定的机制指用于讨论和推广解决某项具体议题的制度化平台，主要包括：具有广泛代表性的全球性国际组织，例如联合国、“八国集团”、“二十国集团”等；具有部分代表性的区域性国际组织，其中包括欧盟、东盟、非盟等；具有特殊代表性的领域性国际组织，例如世贸组织、国际货币基金组织、北美自由贸易区等。由于全球性问题的突发性和扩散性增强，具有广泛代表性的国际组织或机制逐步扮演了更为重要的角色。其功能不局限于具体领域，涵盖范围不固定于具体区域，代表利益不仅限于少数集团，成为讨论和解决全球性问题的主要平台。 （3）权力与体系。议题设定的能力指各主体本身所具备的对国际舆论的影响力、国际事务的执行力和在国际体系中所占据的地位，也可称为议题设定权或话语权。对议题设定权的掌控成为将自身最关切的和最符合自身利益的问题列为优先的切实保障，并促使各国共同关注、合作并努力解决。一般而言，议题设定权随着主体影响力、执行力和在国际体系中所处地位的变化而此消彼长。传统大国在国际力量对比中的相对衰弱，南北发展差距的缩小，新兴大国群体性崛起等客观现实，对现有国际体系架构形成冲击，也对议题设定权的分配提出新要求。“努力增加发展中国家在对话形式、议题设定、对话成果等方面的发言权”⑧ 已经成为普遍的国际共识。 （4）手段与目的。议题设定的目的主要指将某一具体问题提上议事日程的原因。虽然多数议题设定的主要动因为全球性问题的变化与发展，是国际社会所面临的客观事实迫使各主体将某全球性问题提上议事日程，以避免阻碍自身发展或损害各自利益。但是，部分全球性议题的主观目的性明显。有学者认为，“在国际关系领域，治理首先是各国之间，尤其是大国之间的协议与惯例的产物。涵盖政府的规章制度也包括非政府性机制，后者谋求以它们自己的手段实现它们的愿望、达到它们的目标。”⑨ 实际上，在某些全球性议题中针对发展中国家，尤其是对新兴大国的“强硬论”、“威胁论”和“责任论”不断升温，部分国家企图将个体利益强加于全球共同利益之上，利用议题设定权和各国对全球性问题的重视作为政治工具和手段。议题设定的效果评估，从广义来看应体现是否符合当前世界各国发展的需要和解决最迫切的困难，而狭义来讲则将是否与议题设定者的目的相一致作为评判的唯一标准。
