中图分类号：D813 文献标识码：A 文章编号：1005-4812(2011)02-0023-29 在世界面临全球性金融危机和气候变化的双重挑战之际，二战后建立的规则安排和治理制度并未能做出迅速、有效的反应。而由世界主要经济体组成的G20快速行动，从部长级会议升格为首脑会议并先后举行了五次峰会，达成了一系列刺激全球经济复苏的协议，逐渐成为国际社会应对危机、进行全球治理的主要平台。 较之那些有着悠久历史、充分合法性和健全制度安排的正式国际组织，为什么G20在应对危机、协调各国立场时有着不可比拟的快速反应及调动资源的能力？除了G20各成员国强大的经济实力外，是否还有其他的因素导致了G20机制的有效性？本文将从“跨政府网络”的角度探讨G20的治理模式，分析G20治理的动力、方式及效果。 一、全球治理“跨政府网络”的提出及其背景 通过“跨政府网络”进行全球治理或“引入跨政府关系”领域的经典文献是罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈在1974年发表的关于跨政府关系的文章。基欧汉和奈围绕跨政府关系进行了讨论，并提出了一个经典的定义：“跨政府关系是指在不同政府的次级单位之间的一系列直接互动，它们不受其政府内阁政策或主管机构的控制或严密指导；高层领导人的政策则被视作是官方政策的基准。”①跨政府联系并不是新议题，不同国家政府官员间联系的规模、领域、类型也不是新问题②，可以说它是全球治理理论的应有之意。全球治理理论的主要创始人之一安东尼·麦克格鲁认为：“全球治理不仅意味着正式的制度和组织（国家机构、政府间合作等）制定（或不制定）和维持管理世界秩序的规则和规范，而且意味着所有其他组织和压力团体（从多国公司、跨国社会运动到众多的非政府组织）都追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。”③ 随着“跨政府网络”在国际合作中各个领域不断出现，学者们对“跨政府网络”的概念和认识进一步深化。④安妮-玛丽·斯劳特(Anne Marie-Slaughter)重新提出对“跨政府联系”的研究议程，认为“新兴国际秩序的主要行为体不是国家，而是次国家；不是国际组织，而是国际组织的一部分。国家和超国家行为体相互联系，具有相同的治理功能，即立法、执行、判决，政府网络是政策网络的类型之一。”⑤在《跨政府组织网络》一文中，斯劳特提出“由政府官员的正式机制和非正式网络构成了各种复合体，并发展出这样一种体系：这种体系不但足够灵活，包容国家间的差别，而且又足够实质化，能够制定和执行超国家的规则。”⑥这些网络使国内官员得以直接与外国同行互动，不必受到外交官员或上级部门的太多监管，其特点是“架构松散、通过频繁互动而非正式谈判而建立的对等关系”。⑦ 支持这一观点的学者认为，“跨政府网络”是“信息时代最佳的国际关系模式”，填补了正式国际组织与特别协商机制之间的不足，斯劳特认为“跨政府网络展示了21世纪国际格局的蓝图”⑧。也有学者对“跨政府网络”的观点提出了质疑，认为跨政府网络只是在“低政治”的一些领域出现，国际影响力仍非常弱。有的学者虽然承认跨政府网络的重要性，但认为这样会降低透明度和阻碍责任政治的实现(Political Accountability)。跨政府网络如同俱乐部一样，会加强主要经济体的主导地位，增加南北不平衡。还有批评认为，网络代表了政治权力，但最终会有取代传统多边机制的危险。 然而，随着国家间相互依赖的加深，当代国际合作已经不是简单的在国家与国家之间展开，而是在专业性的政府机构之间展开。国家的立法者、执行者、专门机构、法院等政策监管者，承担着执行法律的职责，与外国相应部门逐渐形成了一系列的跨政府工作网络。它的优势在于专业性的政府官员直接互动，较少的受到外交部的监督和影响。这种合作建立在松散的结构上，“同行联系”通过经常性的互动建立起来，而不是依赖原先正式的谈判过程。网络式的合作治理方式为保留国家管理者的权力做出了贡献，参与各方沟通交流的过程就像是一种规制的输入和输出过程。政府官员通过信息分享和相互说服汲取有利于本国规制执行和实施的外来经验，同时还就制定共同的标准或规则而努力。 二、作为一种跨政府网络的G8/G20⑨ 作为一个没有总部、永久雇员和充分合法性权威的非正式集团，由世界主要经济大国组成的G20在应对全球性问题中作用日益凸显。尽管每年G20峰会期间都吸引了大量的媒体关注，但有关G8/G20治理模式的讨论还相当少⑩，跨政府网络的视角更是在G8/G20讨论的范畴之外。 斯劳特将“跨政府网络”界定为“国家政府官员交换信息，协调各国政策，努力解决共同问题的网络”，并将其分为“水平政府网络”和“垂直政府网络”。在G8/G20的治理框架中，水平政府网络跨越国界将负责各问题领域的政府官员联系起来，如G8/G20协调人会议、G8/G20财长央行行长会议等，贝克将G8/G20称为全球金融治理领域“跨政府联盟的专家”，“为专家和解决技术性问题的初级自主跨政府网络指引战略方向”(11)，将集体影响力最大化。而垂直政府网络将国家政府官员与国际组织的官员相联系，如G8/G20和国际货币基金组织、世界银行等国际组织官员组成的专家组和工作组。跨政府网络的联系不局限于官方级别和专家组，过去十年，G8峰会邀请了越来越多的国际组织领导人，例如联合国秘书长、国际货币基金组织总裁和世界银行行长和非G8国家领导人以及新兴市场国家领导人等。G20从首脑会议建立伊始就反复强调要利用现有的国际组织实现目标。
