所谓国际组织的自主性，是指其不受成员国约束而自发采取行动的能力。显然，为了实现治理使命，国际组织必须具备一定的自主性。但是，国际组织如何能够获得自主行动的权力？关于这一问题，目前主要有两大研究路径：委托—代理理论与社会学制度主义。①前一种观点着眼于主权国家与国际组织之间的关系，认为国际组织之所以拥有自主性，是因为它掌握着优于主权国家的合作信息，而且常常能免于后者的实时监督。②后一种观点则立足于国际组织自身作为官僚机构而具有的权力。迈克尔·巴尼特和玛莎·芬尼莫尔指出，国际组织不偏不倚的行事方式、对国际社会广泛共享原则的保护与追求，以及拥有关于如何实现治理目标的专业知识是其权威与自主性的来源。③国际组织往往通过重新规定超出原有范围的组织任务扩展自主性。④ 本文以世界卫生组织（World Health Organization，以下简称WHO）在全球疟疾治理上的经验为例，试图从选择治理模式的角度出发，展示国际组织扩展自主性的第三种方式，即跳出传统的国家间合作模式，围绕特定议题在全球范围内缔结治理联盟，利用“公私伙伴关系”(Public-Private Partnership，PPP)获取开展行动所需的政治支持与物质资源，从而扩展组织自主性。 一、WHO自主性的制度基础 成立于1946年的世界卫生组织是联合国系统下的专门性国际组织，是指导与协调国际卫生工作的机构，其职责范围涵盖跨国传染病防控、促进儿童健康、消除心理疾病、推动医学知识的普及等等方面。为了实现组织的顺利运作，协调国际合作，各成员国通过订立基本文件的方式，授予WHO一定的自主行动的权力。这些规定构成了WHO自主性的制度基础。从以《世界卫生组织组织法》为核心的WHO基本文件来看，WHO的自主性包括两个层面的含义： 首先，WHO的自主性体现在它作为一个整体相对于成员国的独立性上。作为一种国际“公器”，WHO的活动不应听命于某个国家或国家集团，而应尽量反映国际社会的“公意”。WHO《组织法》第三十七条规定，秘书长“不得请求或接受本组织以外任何政府或其当局之训示”，而各成员国政府也承诺尊重他们的“专属国际性”，不设法影响其行为。⑤与之类似，WHO的人事条例也强调其职员的“国际性”而非“一国性”，要求他们“以世界卫生组织的利益为唯一考虑”。⑥不过，这一原则性宣示究竟如何落实到行动，特别是当成员国违背承诺时WHO有何应对策略等问题，基本文件中并没有给出明确答案。 其次，WHO的自主性还常常意味着国际组织内部的行政部门相对于决策制定部门的独立性，即执行委员会与秘书处独立于世界卫生大会拥有的行动自由度。世界卫生大会由各国派代表组成，是WHO的最高决策机构，但在组织的日常运作中，执行委员会与秘书处也拥有一些无需请示大会便可自行定夺的事权。例如，在发生紧急情况与意外时，执行委员会可以在组织权限与财力范围内授权秘书长采取措施，WHO组织法也规定，应当为此设立特别基金以备执行委员会斟酌动用。⑦特别值得注意的是，在与卫生领域内的非政府组织建立联系、开展合作这一问题上，执行委员会与秘书处拥有相当大的自主权。《组织法》规定，WHO与其他国家间国际组织建立工作关系的协议需要世界卫生大会三分之二以上的成员国同意。⑧但是，依据《世界卫生组织与非政府组织的关系准则》，WHO在与非政府组织建立联系时却没有这一要求，执行委员会中的非政府组织事务常设委员会能够决定接受或拒绝非政府组织要求建立正式关系的申请书。 当然，制度规定常常无法反映国际组织在现实中的运作状况。WHO在全球卫生治理中究竟能够在多大程度上实现基本文件赋予的自主性，这一点除了成员国能否恪守承诺外，还取决于国际组织在与成员国以及治理领域中的其他行为体打交道时的政策选择和互动效果。接下来，本文将以冷战后WHO在应对全球疟疾流行的经验为例，说明与发达成员国相比，在国家间合作的模式下WHO所处的弱势地位，以及以秘书处为代表的国际组织行政部门如何绕开某些成员国，通过与非政府组织结盟实现自主性的扩展。 二、国家间合作模式下WHO的自主性缺失 由于WHO作为国家间国际组织的性质，同时也由于在很长时期内政府是为国民提供公共卫生服务的唯一主体，WHO在履行其宗旨时，动员成员国政府做出政治承诺、提供必要资源并具体实施政策一度是WHO最为倚重的工作方式。但在这种合作模式下，国际组织的治理活动往往受到少数实力雄厚成员国的左右。这在WHO应对疟疾问题上就可见一斑。 疟疾是一种由疟原虫引起、通过按蚊传播的传染性疾病。“二战”结束前，随着治疗药物的推广和控制手段的进步，西欧、北美的一些发达国家逐步消除了这一疾病，但与此同时，广泛的发展中国家依然饱受疟疾流行的折磨。⑨WHO成立后，就将应对疟疾作为优先事项之一。出于维护人类健康的考虑，这本无可厚非，但问题在于，1955年以WHO名义发起的“根除疟疾运动”(Malaria Eradication Campaign)却是以政治压力钳制国际组织的决策产物，其疾病控制手段、计划实施方式、物质资源的分配仅仅反映了少数发达国家的意见与利益，WHO的自主性根本得不到保证，这在很大程度上导致全球疟疾流行问题未得到妥善处理。
