［中图分类号］D51 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-1755(2011)01-0008-13 自非洲国家独立以来，安全问题一直是困扰其发展繁荣的关键问题之一。进入新世纪之后，非洲面临的安全挑战有增无减。内部冲突、统治危机、军事叛乱等传统威胁看似有所降低但其实依然继续存在，①与此同时，恐怖主义、粮食安全、小武器扩散、难民以及疾病传播、气候变化等非传统安全威胁不断涌现。传统安全威胁与非传统安全威胁相互交织，使非洲成为世界上最不安全的大陆。这不仅是非洲大陆自身的问题，还是一个全球性问题。国际社会与非洲是如何应对非洲面临的种种安全挑战？目前非洲大陆事实上形成了什么样的安全治理体系？本文力图从安全治理的理论视角来探讨非洲的安全管理现状、特点及未来趋势。 安全治理概念及其在非洲的适用性 安全治理是国际关系学科的一个新概念。它反映了管理国际安全问题的权威日益碎片化的现象。②随着全球化与相互依赖的深化发展，国内与国际、地区与全球之间的界限日益模糊，安全问题日益复杂化。国家虽然依然是国际政治舞台的最基本单元，但各种非国家行为体开始参与并影响国际安全问题的解决。因此，传统的国家中心主义的安全概念及安全解决机制已经很难充分解释新的国际安全现实。于是有学者将治理概念引入安全分析，安全治理概念由此而产生。 最早进行这一努力的学者是埃尔克·克拉曼(Elke Krahmann)。他将安全治理应用于跨大西洋地区以解释冷战后跨大西洋地区安全从“统治”到“治理”的转型。③克拉曼指出，面对日益复杂和难以预测的新安全威胁，欧洲的安全认知、安全管理体系以及政策安排都发生了变化，即由国家中心和两大多边组织（北约和欧安会）全盘掌管安全政策，转向一种由国家和非国家行为体广泛参与的复杂的网络型安全管理安排。④这种新的安全合作框架和政策导向超越了“国家中心主义”思维模式，强调要从个人、次国家、国家、地区乃至全球的多层面、多角度观察来处理安全问题。它所应对的威胁挑战也超越了国家间的军事威胁，涉及种种非传统安全威胁。克拉曼还对安全治理概念进行了最早的理论探讨。他认为，所谓安全治理是指在缺少中央权威的情况下，通过相互关联的政策决策及其实施形成的结构与进程，在这一结构与进程中一系列公共与私人行为体能够协调其相互依赖的需求与利益。⑤另外，还有学者探讨了弱国与失败国家内部的安全治理问题。他们指出，在弱国与失败国家主要有三种安全提供者：国家、公民社会与跨国制度。公民社会是指居民与利益共同体、个人、非政府机构构成的社会网络。跨国制度是指跨国公司、多边国际机构、援助机构、非政府组织等。一方面，弱国的基本特征是政府机构的涣散化，政府缺乏能力或兴趣为其民众提供基本服务，政府提供安全的资源与合法性都非常有限。另一方面，公民社会合法性十分充足，但往往资源匮乏，跨国制度一般合法性低而资源充足。因此，公民社会与跨国机构之间建立紧密的联合可能成为弱国安全的实际提供者。⑥ 无论是在地区安全还是在国家内部安全层面，安全治理的提出都反映了当今全球生活的复杂性与碎片化趋势以及国家与国际安全性质的重大转变。埃尔克·克拉曼在分析欧洲与北美安全时指出，安全治理作为一个理论概念，它依赖于若干关于当代国际关系性质的假定：第一，恐怖主义、武器扩散、国内冲突等非国家与国家内部的威胁已经取代国家间战争，成为欧洲与北美不安全的最重要来源；第二，当代安全威胁的多样性、复杂性、内部性、跨国性正在挑战国家确保公民安全的能力；第三，国家在提供国家与国际安全方面的垄断性日益被侵蚀，武力使用合法性的国家垄断正在被效率与成本效益的考虑所取代。⑦这一分析指出了安全治理概念所反映的国际安全两方面的基本变化，即安全威胁的多样化与安全提供者的多元化。事实上，这两方面变化的背后是安全治理理念所蕴含的另一个更深刻的变化，即在全球化造就的、从“统治”转向“治理”的日益复杂与相互依赖的时代，安全指涉对象已经从国家转向人类本身，人的安全日益成为国际社会安全关注的核心。这是安全治理理论兴起的重要背景。 与传统的安全理念不同，安全治理大致有以下几个基本性质与特点：首先，它强调的是追求安全的过程而不是结果。它不是类似于安全共同体、安全机制等描述地区合作的理想结果的目的论概念，它关注的是安全建构的进程，包括不同层次不同程度的治理。其次，它反映了安全建构由国家主导到去国家中心化的转变，包括次国家层次与超国家层次各类行为体的参与及其互动。第三，它强调安全管理的制度化与网络化。制度化既包含正式的制度与规则，也包含各种非正式的制度安排。网络化意味着“多元权力主体的并立、多重权威的并行以及多向度权力运作”。⑧第四，在安全管理网络中，没有明确的权力中心，各个行为主体之间是平等的，安全管理过程体现的是合作、协商、伙伴关系与规则，而不是等级制与命令。 反思非洲安全我们可以发现，主流的安全理论范式难以解释非洲当前的安全现实。目前安全研究中实现安全的三个主要的理论范式即均势、安全机制与安全共同体，在安全威胁的来源、安全的指涉对象、安全维护的方法等方面都是国家中心主义的。但是，在非洲大多数国家因其合法性不足而成为脆弱国家（或称失败国家、准国家），它们不仅难以担当应对与解决非洲安全所面临的种种挑战，而且其本身恰恰构成了非洲安全问题的关键内容。因此，这些传统的国家中心主义的理论范式，在非洲一直都没有多少用武之地，或者说，非洲的国家与地区安全现实对国家中心主义的西方国际关系理论构成了根本的挑战。⑨国家中心主义安全理论在非洲的失败为新的理论提供了解读的空间。与此同时，安全治理概念所需要的几个前提假定几乎都大致反映了非洲大陆安全结构的现实。首先，非洲安全威胁不仅来自非洲国家内部的冲突、叛乱与战争，而且还包括诸多的非传统安全威胁因素。其次，参与非洲安全事务解决的主体呈现出去国家中心化的特点，联合国、非盟、非洲次地区组织、非政府组织、私人安全公司等各类行为体成为解决非洲安全问题的主体。第三，虽然国家安全、国家建构往往被视为真正实现非洲安全的根本路径，但人的安全已经超越了国家安全，日益成为非洲安全关注的核心。⑩尽管非洲的安全问题与欧洲存在着巨大差异，但在上述方面却十分相似。因此，从安全治理理论视角来解读非洲安全，可以使我们更准确地理解非洲安全形势及其管理方式的现状与特点。
