近年来，随着北冰洋沿海国以及世界上各主要国家在北极地区的权益之争愈演愈烈，北极问题迅速成为全球关注的热点。对此，东亚各国也应当作出积极的反应。北极理事会作为包括全部八个极地国家的政府间组织，在北极事务中发挥着重要的领导作用。本文通过对北极理事会的工作重点及发展趋势的概述，分析东亚国家（主要是指中国、韩国、日本）参与北极理事会的必要性，并在此基础上提出若干建议，以提升东亚主要国家在北极事务中的地位与作用。 一、北极理事会发展概况 （一）AEPS和北极理事会 1989年，芬兰提议八个极地国家应该为保护北极环境采取一项区域性方案。随后，美国、俄罗斯，加拿大、芬兰、瑞典、冰岛、挪威和丹麦（代格陵兰岛）八个极地国家于1991年签署了《北极环境保护宣言》（Declaration on the Protection of the Arctic Environment），宣布成立北极环境保护策略（AEPS）。该策略主要包括：一系列目标和原则；对六种主要污染的鉴别（永久性有机物污染、石油污染、重金属污染、噪音污染、放射性污染以及酸性污染）；对现有保护北极环境机制的鉴定；治理污染应该采取的行动。① 为保证AEPS的延续性，各国都承诺将部长级层面的经常性会晤继续进行下去。AEPS的主要工作计划将通过其四个工作小组完成，包括北极监控评估项目工作组（Arctic Monitoring and Assessment Program，AMAP）、北极海洋环境保护工作组（Protection of the Arctic Marine Environment，PAME）、突发事件预防、准备和反应工作组（Emergency Prevention,Preparedness and Response,EPPR）和北极动植物群落保护工作组（Conservation of Arctic Flora and Fauna，CAFF）。② 1993年，AEPS第二次部长级会议在格陵兰岛首府努克召开，各国签署了《北极环境和发展努克宣言》，该宣言强调了可持续发展对北极环境保护的重要性，并决定成立AEPS第五个工作组——可持续发展工作组（the Task Force on Sustainable Development）。 1996年9月16日，八个极地国家在加拿大渥太华签署了《成立北极理事会宣言》，从此北极理事会（AC）取代了AEPS。北极理事会成员包括八个极地国家和四个北极土著居民组织，同时允许接受邀请的观察员参与理事会各项工作。北极理事会同AEPS最大的区别在于，北极理事会除了关注环境保护外，还开展了可持续发展项目，通过发布信息、对外宣传，提高国际社会对北极事务的关注程度。 （二）北极理事会的主要目标 北极理事会作为一个政府间高级论坛，其组织目标是：就一般北极事务尤其是可持续发展和环境保护事务给极地国家和北极居民（尤其是原住民）提供一个合作、协调、互动的场所和方法；管理、协调AEPS成立的项目小组，包括北极监测和评估项目小组（AMAP）；保护北极植物和动物群落项目小组（CAFF）；保护北极海洋环境项目小组（PAME）；突发事件预防、准备和反应小组（EPPR）；组织协调一个可持续发展项目；散发信息，鼓励教育以及提升北极相关事务方面的利益。③ 北极理事会的重要目标主要有两方面：北极环境保护与可持续发展。北极理事会为实现这两个目标在其组织下面创设了多个项目小组。北极理事会不仅继续完成原AEPS项下的各项工作，同时还成立了两项新的工作计划——可持续发展框架性文件（Sustainable Development Framework Document）和北极理事会消除北极污染行动计划（Arctic Council Action Plan to Eliminate Pollution of the Arctic，ACAP）。为确保北极土著居民有参与理事会议程的机会，北极理事会认可了四个有资格代表土著居民的组织作为“永久性参与者”参与理事会的各项工作。 北极理事会代表着北极原始居民和北极社会，是北极极地国家政府和区域组织的合作伙伴。④ 作为一个唯一包括全部八个极地国家的政府间组织，北极理事会成立的基础虽然不是一项具有约束力的国际公约，但它试图作为一个具有相对独立性的政府间论坛推荐和执行它的北极环境保护和可持续发展政策，而不是像APES时期那样需要在一个极度脆弱的体制中顾及八个成员持有的不同意见。不可否认的是，尽管北极理事会是通向健全的区域法律体系过程中重要的一步，但它依然仅仅是为了北极地区国家在环境保护和可持续发展领域的合作便利，北极理事会的创设初衷便在于加强极地国家在这些领域的合作。这种缺少条约约束力的体制是否能够成功协调多方主体在北极事务上复杂多变的利益关系，是否会在该区域面临重大问题时丧失功能，是理事会未来需要认真面对的问题。⑤ （三）北极理事会的组织机构 北极理事会组织机构由部长级会议、副部长级会议、东道国、高级官员会议、工作小组、北极理事会秘书处、土著居民秘书处组成。部长级会议是最高权力机构，该会议由各极地国家部长级代表和“永久性参与者”代表参加。部长级会议每两年召开一次，经六个以上极地国家一致同意并咨询“永久性参与者”意见后可召开临时会议。⑥ 部长级会议的主要作用在于给成员方提供联络和协调的机会；监督指导高级官员会议、各个工作小组和下级机构的工作，审查、接受其工作报告；制定环境保护和可持续发展相关的政策供成员方政府参考；定期检查组织的优先事项、各项目资金流转情况以及北极理事会的体制机构改革问题。
