紧急状态应对机制中的民生至上理念

      中图分类号：DF2 文献标识码：DF DOI:10.3969/j.issn.1001－2397.2011.04.18

      一、问题意识

      2011年3月11日14点46分左右，日本东北地区宫城县北部发生里氏9.0级特大地震，东京及周边均有强烈震感，海啸预警发出3分钟后接踵而至的是特大海啸席卷河山的惊悚画面。① 更可怕的是福岛核电站1、2、3、4号机组被毁损，核辐射不期而至。核辐射泄漏对日本国本土及环太平洋海洋生物的影响和对周边的国家或地区的人民生活危害，用专家的话说，那将是无法评估的，从长远的看也是难以预料的。我国环保部门继3月26、27日在黑龙江省东北部监测点的气溶胶样品中检测到了极微量的人工放射性核素碘－131之后，28日又在东南沿海江苏省、上海市、浙江省、安徽省、广东省、广西壮族自治区部分地区的监测点气溶胶样品中检测到了极微量的人工放射性核素碘－131，其浓度均在10－4贝克/立方米。

      2007年11月1日，《中华人民共和国突发事件应对法》（下称《突发事件应对法》）正式实施，标志着我国从立法层面更高层次地保障突发意外和紧急状态下的国民生计及安全，真正将国民民生大事纳入了宪政建设的轨道，对于处于国家紧急状态下的民生基准和国民基本权利保障具有划时代的意义②。过去，面对突发的紧急状况时，国家行政应急制度总是带有极大的主观随意性，或说在应急预案、应急体制、应急机制和应急法制方面从来没有规范文本指导，作为公共管理者的地方政府觉得因无法可据而显得手忙脚乱，基于此，推进依法行政，弘扬社会主义法治精神，充分发挥法律促进经济社会发展，保障民生作用显得更为重要。③

      不容避讳，我国也是一个突发意外紧急状况较多的国度，这也就意味着对国民民生造成的伤害可能性就愈大。1976年唐山地震灾害且不说，就在3月11日本特大地震之前的3月10日12时58分，云南省德宏傣族景颇族自治州盈江县（北纬24.7，东经97.9）发生5.8级地震，截至目前已经造成25人遇难，250人受伤。可以说，进入21世纪这10年来，突发性危机状况似乎接踵而至：2003年春夏间，一场突如其来的“非典”（SARS）疫情，闹得京广两地人心惶惶，至少3 000人感染，1 000余人死于非命；同年，重庆开县东北气矿突发特大井喷死亡243人；南洛阳东都商厦一场大火死亡309人；广西矿难死亡78人；北方航空公司班机大连坠海死亡112人；石家庄爆炸案死亡108人；南京汤山投毒案死亡42人，更严重的2008年5.12特大地震，死亡逾十万人，伤者更是无计其数。2010年8月7日22时许，甘南藏族自治州舟曲县突然而至的强降雨，致使县城北面的罗家峪、三眼峪泥石流下泄，由北向南冲向县城，造成沿河房屋被冲毁，此次灾害共致1456人遇难、309人失踪。此外，还有河北石家庄“三鹿毒奶粉”事件，致使几千婴孩身心受损甚至殒命。在各地，桥梁断塌、火灾、广场爆炸、中毒事件时有发生，这每一桩突发的危险事件发生都与人民的生命财产密切相关，作为突发紧急事件多发国，早就应该借鉴西方专门立法，以保障民生底线。

      其实，美国历史上的突发性危机事件也不在少数，但死伤亡人数却大大低于我国和日本。笔者做过突发危机方面的比较和统计：发生同等破坏性地震时，美国的人员伤亡数大体上是日本的1/10，中国的人员伤亡数约是日本的10倍。美国的人口密度大体上是日本的1/10，中国地形的复杂程度远远大于日本。④

      有人将主要原因归结为人口与土地的密度差异：美国国土面积比中国大，人口却只有2亿，日本国土面积不及四川大，人口却有1亿多。笔者以为，这仅仅是问题的一个方面，而最重要的原因是一个国家或政府公共政策和公共管理面对危机处理的“软实力”的差异。和美日相比，中国危机立法和国民的危机意识明显薄弱。其树立法律保障意识和以民生为上立法保障的初始时间要远远晚于美国和日本。美国近20年来发生11次地震，6级至7级地震为7次，死亡人数65人。7级以上地震5次，死亡219人。⑤ （见下表）

      

      百年中国，时运多舛，民生维艰。关怀民生、建设民生一直是为中国精英分子宪政努力的方向和孜孜以求的目标。自孙中山先生倡导的“民权、民生、民族”旧三民主义发轫，至日前的“两会”之“议案”与“提案”，讨论最多的热词就是“民生”，代表们最关心的话题，还是“民生”，“民生至上论”已经由过去的一种学术愿景变成了党和政府的执政念想和实际决策行为。“两会”代表和网民互动调查结果显示，排在第一的是“民生”，第二才是“司法公正”一词。因此有宪法学者说，今年“两会”的主旨是“充分回答了什么是民生，又怎样保障民生”。这意味着中国民主法治已经跨入了民生至上、至贵的良宪时代。不过，本文探讨的是在非常态下（即突发的紧急的危险和危机状况下）该怎样对民生行至上关怀和至圣保护，国家的整体或者部分地区进入到非常规状态即紧急状态时对国民的基本福祉该作怎样的法律意义上的关照，聊作抛砖之笔。

      二、“紧急状态”法益及理论源流

      所有紧急状态（突发事件）的应对都与基本人权有极大的关联性，或缺了对民生基本生存问题的终极关怀，也就无所谓对“紧急状态”和突发事件的合理处置了，否则，政府也可能是一个不善的政府（汉密尔顿语）。《中华人民共和国紧急状态法》预置的法逻辑起点与归宿就是指向民生，关乎民生，而民生又直接指涉着国民人权的状况。在公法视角上，“紧急状态”（或非常规状态、突发事件）通常是指危及一个主权国家及该国之民生的宪法和法律秩序，从而对人民生命和财产安全构成严重威胁的正在发生的或者万分紧急迫危险事态。研究紧急状态下国民的基本人权与民生保障，是公法命题的应有之义，须臾不可懈怠。《突发事件应对法》具体条文中对国家安全、公共安全的表述不是很突出。对“人祸”⑥ 给人民生命和国家安全所带来的危害也当在该法中有所表述，且处置应该有法律依据。紧急状态下的延伸危机和危害本质上还是“人祸”。“人祸”在公共卫生事件、社会安全事件、自然灾害、事故灾难面前的不确定因素太多，这一点美日德等国也未能穷尽规范。国际惯例上一般遵循如下原则：即国家利益优先原则；公权大于私权原则；应对稳妥原则；公权使用限定原则；适当补偿原则。