特别策划：热论《国有土地上房屋征收与补偿条例》 编辑提示： 国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)已于2011年1月21日实施。与已废止的《城市房屋拆迁管理条例》相比，《条例》在立法理念及内容上都有重大变化，使人民法院审理涉及房屋征收与补偿的行政诉讼案件和对非诉行政执行案件的司法审查，面临着许多新情况、新问题，亟待研究解决。2011年2月我刊通过对参加国家法官学院全国法院行政审判最新司法解释培训班的、来自全国各地从事行政审判工作的121位法官进行问卷调查，围绕行政诉讼中有关受案范围、管辖、诉讼参加人的确定等问题，非诉行政执行案件的司法审查问题，新老拆迁条例的衔接问题以及法院强制执行的实施问题等展开讨论。在此基础上，组织了本期特别策划，约请专家、资深法官对有关问题进行深度分析，希望对相关司法解释的制定以及实践中相关问题的解决提供一个思路或参考。 国务院于2011年1月21日公布施行《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收与补偿条例》)，对国有土地上房屋征收与补偿活动中的行政权力进行了设定和配置，使得法院审理涉及房屋征收与补偿的行政诉讼案件面临着许多新情况、新问题。尤其是该条例第28条明确规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”这种权力配置模式被媒体归纳为以“司法强拆”替代“行政强拆”，实际上是改“行政强拆”和“司法强拆”并行的机制为“司法强制”的搬迁强制执行制度，它给征收补偿领域的非诉行政执行案件的审查和执行提出了更加艰巨的课题。 与此相对，十一届全国人大常委会第二十次会议于2011年4月20日至22日对《中华人民共和国行政强制法(草案)》(以下简称《行政强制法(草案)》)进行了第四次审议，和前三次审议一样，此次审议依然只是激活立法程序，并未最终通过该草案而使其成为法律。其中争议最大的焦点便是有关权力尤其是行政权力与司法权力的配置问题。立法者的这种审慎态度，表明了其对于行政强制权违法侵害私人合法权益的担忧，也反映出行政强制领域所涉及利害关系的复杂性，相关立法须继续“攻坚”。①很显然，要更好地保护相对人的合法权益，同时确保公共利益和相关各方面合法权益得以实现，就要架构科学合理的行政强制法规范，对于这项工作来说，诉诸情感的“鼓与呼”依然重要，而更为重要的则是深层次的有关理论研究和价值理念架构。 围绕房屋征收、补偿、评估与纷争解决等一系列问题，人们可以从各个不同的角度来展开研究，乃至根据《征收与补偿条例》的规定构建相应的机制和制度。本文将在梳理该条例有关权力配置规定的基础上，重点围绕行政强制执行模式论展开规范分析和制度研究，结合目前行政强制立法过程中的争议和困惑，运用行政法学基本理论对该条例的相关法规范进行制度构建层面的探讨，进而对房屋征收补偿领域建构司法裁判、行政执行、裁执分离的行政强制执行模式进行讨论。 一、《征收与补偿条例》的制定与权力博弈 国务院于1991年发布施行《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)，进而于2001年修改公布施行《拆迁条例》，为加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障城市建设(建设项目)顺利进行，发挥了重要的作用，这是毋庸置疑的。然而，随着城市建设的推进，城市房屋拆迁领域的矛盾日益突出，遂成为最易引发社会问题的领域之一。于是，对2001年《拆迁条例》进行全面修改，便成为必要而迫切之举——这种必要性随着各类拆迁群体性事件的发生而不断地被强调，尤其是在2004年湖南嘉禾拆迁事件之后，关于修改《拆迁条例》的必要性几乎达成了各界共识。不过，关于如何修改《拆迁条例》则“存在很多不同意见”，“大家意见分歧比较大”。② 国务院法制办于2007年着手起草、研究条例草案，于2010年1月29日公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)向社会公开征求意见，并于2010年12月15日公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》(以下简称《二次征求意见稿》)，第二次向社会公开征求意见。为制定行政法规而两次向社会公开征求意见，这种史无前例的举措，一方面体现了政府部门对民意的充分尊重以及重视公开立法、民主立法乃至科学立法的良好态势，另一方面恰恰也反映了该领域问题的复杂性，同时也表明当时的规定在内容和方式方法上存在诸多问题。③ 《拆迁条例》规定的城市房屋强制拆迁的方式有两种，即行政强制拆迁和司法强制拆迁。由于行政强制拆迁有强大的行政权力支持，具有高效、快捷的特点，因而在城市房屋强制拆迁中被广泛运用。与《拆迁条例》相比，《征求意见稿》和《二次征求意见稿》均有突破性进展，这是有目共睹的。但是，《二次征求意见稿》放弃了《征求意见稿》关于“行政强制搬迁”和“司法强制搬迁”并举的制度架构，明确规定，行政机关作出房屋征收决定并按照征收补偿方案作出补偿决定后，“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”对于这一修改的评价则存在较大的争议。有人认为“这是很大的一个进步，这也是我们长期呼吁的”，④评价这种修改“具有相当积极的意义”，⑤“无疑是形式正义的进步，而这种形式正义的进步无疑会促进实质正义的发展”；⑥也有人对这种修改的价值提出了质疑，认为“以司法取代行政不过是给强制拆迁贴上一个‘合法’的标签”，⑦“行政强制拆迁不应由司法机关‘背书’”。⑧对于这个问题，我一直持消极态度，称之为“司法强拆”悖论，并在分析从“行政强拆”到“司法强拆”背景的基础上，提出了针对这种“司法强拆”悖论的解决方案——裁执分离模式。⑨
