在过去的一个世纪里，行政法的基础研究是失衡的。关于价值判断和制度选择的规范法学一直在大踏步地前进，而注重描述、解释和预测行政法现象的实证法学却举步维艰。虽然学者曾就此进行过许多经验调查，也做出了一些出色的推理，但是，这些研究至今却未能在行政法领域发展出一种具有科学特质的实证理论。究其原因，除了主流学界一直持有“法学是一门规范科学”的成见以外，很大程度上是因为大多数学者忽视了或者说从未意识到很多实证研究一直建立在一个不可靠的分析基础上。这个分析基础就是作为行政法制度建构核心的“政府——公民”和“公共利益——个人利益”关系的二元结构。主流学界将这个属于规范评价领域的理论框架错误地推向真实世界，导致了一个致命的后果：学者们在实证理论上面临的困境过去是，现在仍然是行为动机二重性假设造成行政法分析基础的不一致性，即：将行政机关视作超越于个人之上的有机体，或将政府官员视作具有集体身份的个人，这些机关和官员具有不同于普通公民的利益诉求和行为动机。前者是或者应当是受利他主义动机支配的、寻求和促进公共利益的“人民政府”和公仆，后者则是追求个人利益的利己主义者。这样在行政法的分析中，同一个人会奇妙地发生两种角色的转换：一个普通公民一旦成为官员或“公家人”，就从一个自利者摇身变成了克己奉公的“公仆”。如果他滥用权力、以权谋私，不过是“异化”或“变质”的结果，并非官员固有的“人性”使然。在“人民政府”和“公共利益”的幌子下，作为真实自然人的个体官员的行为动机被一厢情愿的利他主义假设掩盖了。这种隐含的二重性假设不仅造成了分析基础的不一致性，而且导致了基础研究中规范问题和实证问题，或者“应当”和“是”这两个领域的严重混淆。如果我们在分析中排除这些抽象的行政机关和具有集体身份的个人，而直接分析每个具有真实生命的官员个人的行为，并假设他们也如普通公民一样追求自身的私人利益。那么，真实世界中的“行政法图像”又是一个什么样子呢？以及我们如何在“可能的世界”中去建立“最好”的行政法制度呢？ 本文的中心命题是，实证行政法学的目标既然是要在行政法的经验世界里建立一种人类的行为理论，那么，作为公共选择理论核心基础的方法上的个人主义、经济人假设和被视作交易的政治，同样可以，并且应当适用于重建实证行政法学的分析基础。为此，我将从下列三个方面进行阐述：(1)简要地对公共选择理论的历史，特别是其思路和理论特色作一个总体的回顾；(2)详尽地分析其方法论基础，确定界限，消除歧义，并尝试比较和替代行政法的二元分析结构；(3)指出公共选择理论分析基础在行政法领域的扩展性应用及其未解决的问题。 一、面向真实世界的公共选择理论 公共选择可以定义为对非市场决策的经济学研究，或者简单地说，是将经济学应用于政治科学。①公共选择的主要目标就是了解“真实世界”中的政府“是”如何运行的，以及对政府决策和行动规则“应当”何为的规范性基础进行评价与重建。 这种以“公共选择”或“新政治经济学”命名的综合性理论体系，位于经济学与政治学的边缘，它的核心思想可以追溯到瑞典经济学家威克塞尔对税收理论的独特研究。即主张征税应在个人因纳税损失的边际效用和国家通过公共服务给予个人的边际效用之间体现利益对等原则，由此进一步提出了“政治是一种复杂的交换”和将国家税收规模维持在帕累托水平(没有一人受损而至少有一人受益)上的一致同意规则。②布坎南一再强调，威克塞尔早在1896年的《公平赋税的一个新原则》一文中就完整地提出了公共选择的三个构成要素：方法上的个人主义、经济人假设和作为交易的政治。③ 作为一个独立的学术领域，公共选择理论形成于20世纪40年代末至60年代初。在这一过程中，布莱克、阿罗、唐斯、奥尔森、布坎南和塔洛克等学者奠定了该理论的基本框架。④其中，《同意的计算——宪政民主的逻辑基础》一书出版于1962年，堪称公共选择发展史上的里程碑，布坎南和塔洛克从两个方面奠定了这一学术领域的基础和方向：一是在分析方法上，除了同样强调经济人假设和理性选择外，将重点转向方法上的个人主义和作为交换的政治模式，是对威克塞尔思想的继承、创造性的扩展和运用。而且，本书首次将博弈论和寻租理论(尽管尚未系统研究)应用于对政治市场的分析。二是在性质和内容上区别了“在制度约束下的选择”和“对制度的选择”。过去的研究只限于前者，本书的研究重点是后者，即对宪法和政府规则的评价和选择，由此促进了公共选择实证研究和规范研究的结合，为“宪法经济学”提供了理论框架。至此，一个与传统经济学市场决策理论相对应的政治或集体决策理论获得了独立的学术地位。 历经半个世纪的发展，公共选择领域逐步形成三个学派：罗彻斯特、芝加哥和弗吉尼亚。⑤这三个学派在将微观经济理论应用于政治市场这个研究进路上是相同的。但在若干重要问题上存在分歧。素以异端学说的姿态出现的弗吉尼亚学派代表了公共选择理论的最高成就，在政治经济学和宪法行政法学领域产生了最深远的影响和引起了最广泛的争鸣。如果从《同意的计算》的面世算起(1962年)，弗派自始对公共选择的三个领域作出了杰出的贡献：一是在形式上完整而彻底地将方法上的个人主义、经济人假设、作为交换的政治以及博弈理论、机制设计理论、寻租理论应用于政治市场的分析，而这正是公共选择理论目前为人们广泛所知并引起激烈争鸣的一方面；二是在内容上改变了主要研究投票问题的传统，而将重点转向利益集团、寻租、立法机关、行政机关、官僚部门和法官等领域，弗派的研究表明，政治市场很少处于良性运作的状态，从而系统提出了著名的“政府失效”和“宪法失效”理论。布坎南等学者认为，“失效”的原因在于作为政治市场博弈规则的宪法对同样作为经济人的政治代理人丧失了有效的激励和约束，从而导致了一个在组织、预算和权力上日益膨胀的“利维坦国家”成为我们时代的现实。基于此，他们依据“个人主义——契约主义——宪政主义”的逻辑和机制设计理论进一步提出了“宪法革命”的必要性和可能性，即致力于探讨规范政治市场的最优博弈规则。在这个领域，弗派再次超越了罗彻斯特学派和CPE只研究实证问题的局限，而将重点转向“应当进行何种制度变革”的规范性公共选择问题。这种思维理路总让人联想起马克思的那个著名的信条——“哲学家们只是用不同的方法解释世界，而问题在于改变世界。”值得注意的是，“宪法”在弗吉尼亚公共选择理论中是一个主题词，但它并非是传统法学教科书上定义的那种“宪法”，而是指“一套事先同意的规则，后续行动将在这些规则范围内产生”。
