2010年4月29日，十一届全国人大常委会第14次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》。修改后的《国家赔偿法》畅通了请求渠道、调整了归责原则、扩大了赔偿范围，同时完善了赔偿程序、明确了国家赔偿机构的人员配置，并强化了赔偿监督、提高了赔偿标准和改进了经费保障，对于深入推进中央提出的三项重点工作，促进国家机关依法行使职权，保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会公平正义与和谐稳定具有非常重要的意义。如何正确理解并深入贯彻落实修改后的《国家赔偿法》，充分实现法律修改的预期，是各级人民法院及赔偿委员会面临的一项紧迫任务。笔者就此谈几点认识。 一、关于赔偿委员会的构建、职责及其活动方式 (一)赔偿委员会的构建 从世界范围内看，大多数国家(地区)采用诉讼程序通过法院终局解决国家赔偿纠纷，少数国家(地区)采用非诉讼程序通过法院以外的专门机关加以解决。我国《国家赔偿法》在立法过程中，对于采用何种模式、通过哪个机关或机构终局解决国家赔偿纠纷，曾发生过激烈争论。《中华人民共和国家赔偿法(草案)》曾规定了诉讼程序，但几易其稿后，最终选择的却是由人民法院内设赔偿委员会通过特殊的决定程序加以终局解决，形成了不同于域外立法例而具有中国特色的人民法院赔偿委员会制度。有学者认为，这一制度设计的理由至今尚不明确。①但从笔者当年亲身参与《国家赔偿法》立法所了解的情况看，除域外立法例的影响之外，这种制度设计主要是两种意见的折衷：其一，法律纠纷由法院终局解决是现代民主法治社会的一个基本理念，是司法的基本原则。“国家与其成员或公民间产生的纠纷只能诉诸法庭，其他方案均不合理”②的灼见，同样适用于国家赔偿纠纷。其二，有部分同志认为，我国宪政权力架构系“一府两院”，法检权力平衡，人民检察院还享有法律监督权。办理刑事案件时，公检法之间是“分工负责、相互配合、相互制约”的关系。如果由人民法院的审判庭按诉讼程序终局解决国家赔偿纠纷，就会存在检察机关做被告是否符合宪政体制，是否可以由审判机关审查判断检察权力行使的合法性，以及“自己做自己案件法官”的理论争议，就会产生诉讼程序中的回避、生效法律文书的强制执行等实务难题。 制度设计者的愿望是良好的，但现实有时并不尽如人意。过去十几年的实践表明，多方利益博弈后产生的赔偿委员会，存在诸多问题。在笔者看来，其中最大的两个问题如下。 第一，定位存在争议，权力客观上被架空。由于《人民法院组织法》规定的审判组织仅包括合议庭和审判委员会，而立法参与者中又有人主张，赔偿委员会是人民法院专门处理国家赔偿申请的组织，它本身不是审判组织，由法律专门授权它对刑事赔偿有最终决定的权力。③一直以来，对于赔偿委员会是审判组织，还是审判机构，抑或是两者都不是的其他组织，存有不同认识。虽然最高人民法院一再强调国家赔偿工作的审判属性，但由于实定法的缺失，立法权威的不同理解，以及人民法院自身认识不足，赔偿委员会的模糊定位引发了一系列连锁反应，不仅国家赔偿审判组织体系构建进程受阻，审判人员的归属感、荣誉感也备受影响。更为重要的是，定位的模糊导致实际工作中对司法行为是否违法的终局确认权，完全掌握在赔偿义务机关手中，赔偿委员会只能根据确认结果被动作出赔偿决定，客观上变成了单纯计算损失金额的“计算器”，权力被架空。实际上，很多违法司法行为如刑讯逼供等并不会通过既定的刑事审判程序完成，而是由义务机关单独确认。正是这种对赔偿委员会应然意义上享有的对司法权的审查权的架空，导致大量国家赔偿案件被拒于赔偿程序之外，《国家赔偿法》甚至被称为“国家不赔法”。 第二，权力被替代，甚至进一步异化。1994年《国家赔偿法》公布以后，最高人民法院曾就赔偿委员会的构成和工作机制进行了研究，并发出《关于贯彻〈中华人民共和国国家赔偿法〉设立赔偿委员会的通知》。通知要求：赔偿委员会由委员组成，委员由审判员担任。设主任委员一人，由副院长担任，也可设专职主任主持工作。赔偿委员会下设办公室，配备一定数量的工作人员。其后，最高人民法院又于2002年发出通知，要求加强赔偿委员会和赔偿办的机构设置和人员。从法律和司法文件的规定来看，赔偿委员会及其办公室的定位并不相同，前者是审查办案、算账理赔的专门组织，人员规格很高，后者是跑腿办事、上传下达的办事机构，人员不需要有审判资格。但十几年的实践表明，“专门组织”的“委员”多由各审判业务庭的一把手兼任，各自承担着本部门繁重的审判业务和行政管理工作，所以召集全部委员开会讨论并作出决定，面临客观上的困难。而“办事机构”的“工作人员”，虽然不是委员甚至不具备审判资格，却审理了几乎99％以上的案件。实际工作中，赔偿办的运行模式与诉讼业务庭高度雷同。这样，就形成了有决定权的几乎不审理案件，真正审理案件的又不享有合法决定权的不正常状态，这显然不符合程序正义的要求。有的法院错误理解最高人民法院《关于刑事赔偿和非刑事司法赔偿案件立案工作的暂行规定(试行)》第7条“指定专人办理”的规定，仅设置一两名工作人员，赔偿委员会的权力被进一步异化。出现这些问题，办案质量和效率难免受到影响，决定正当性难免遭受质疑。
