中图分类号：DF21 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2011）02-0108-10 一、政治协商制度法治化的根本目的：保障政协依法履行职能 从关于政治协商制度法治化的必要性的探讨来看，一个共同的观点，就是政治协商制度的法治化，体现了三个方面的必然要求：政治协商制度“三化”建设的必然要求、协商民主建设的必然要求，以及政协“依法履职”的必然要求，其核心就是保障政协依法履职的效果。 首先，从政治协商制度“三化”建设的必然要求来看：政治协商制度化、规范化、程序化建设的核心问题，就是法治化。政协的制度化、规范化、程序化是政协履行职能的基本要求。就政协自身而言，在“三化”方面可以说是已经非常“规范”了，并且近年来全国政协及各地方政协在“三化”建设方面从理论到实践都进行了积极探索，有不少好的制度创新。但政协在一些关键问题上履行职能依然面临各方面的障碍，履职效果不明显，特别是在对于一些重大问题的协商与监督方面的作用与最初的制度设计的目标有着不小的差距。也正是基于这一点，人们才不断呼吁通过政协的“三化”建设，提高履职的效果；而“三化”建设的推进，却又无法从根本上提高政协履职的效果。为什么会形成这种状况呢？我认为关键的一点，就是没有把握“三化”建设的核心问题，因为“三化”建设的核心，其实就是一个“法治化”的问题。 我们知道，政协履职的对象不是政协自身，而是特定的外部组织。根据《政协章程》第二条规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。”“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。”“参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”具体地说，政协履职的对象就是中国共产党组织以及全国及地方国家机关，并且主要是后者。就政协有关的规范而言，《政协章程》属于政协的内部规范，主要是规范政协自身行为；中共中央制定有两个“5号文件”，可以规范各级党组织与政协之间的关系，保障政协与党组织之间的履职行为。那么，政协与国家机关（包括人大、政府与司法机关，尤其是政府）之间的关系又通过什么规范来调整呢？依靠《政协章程》？国家机关没有遵守《政协章程》，受《政协章程》约束的义务；依靠党的文件？党的文件不能规定国家机关与政协之间的具体的制度与程序规则，否则就不符合“依法治国”的精神。在这种情况下，只能是一个对各方都有约束力的法律规则。 反过来看，目前政协在履职方面所面临的问题，并不是政协自身没有按制度办事、履职不规范、不讲程序，这方面问题可以说是根本不存在的；而恰恰是政协履职所指向的对象“无法”按照规定的制度与程序办事，因为根本就无法可依。例如，《政协章程》第二条规定：“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。”按照这一规定，地方立法显然属于“地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活的重要问题”，应该拿到政协进行协商；但就人大看来，人大的《组织法》及《立法法》等法律都没有这方面的要求与规定，如果到政协进行协商，至少在程序上于法不合。于是，有些地方的政协就改为到政协进行“讨论”，但这样做，又与《政协章程》的规定不符，自己就违反了“三化”的要求了。政府在这方面也有类似的情形，如对待政协的监督意见，按照什么样的程序、如何进行处理，确实没有相应的法律规范可依。因此，就政协而言，“三化”建设的核心问题不是自身依照“三化”进行履职（因为这已经做到了），而是通过“三化”来保障依章程履职，这实际上就是依法保障履职的问题。所以，政治协商制度化、规范化、程序化的核心，就是“法治化”的问题。 其次，协商民主需要法制保障。作为两种主要的民主形式之一，近年来，协商民主这一形式越来越引起人们的关注。而人民政协作为我国协商民主的重要制度载体，在我国协商民主发展中发挥着极其重要的作用。可以这样说，人民政协协商民主的发展，决定着中国协商民主的走向。而就协商民主自身而言，是否能够规范发展，除了其他一些因素外，依法保障协商民主的制度化、规范化和程序化，以科学的法律制度和程序规则来规范协商民主，无疑是一个非常重要的方面。尤其是从完善协商民主的程序规则而言，正如有论者所分析的那样，由于程序公正被认为是民主政治的最重要的原则，因此，有必要从立法、决策及会议等各个不同的层级规定协商的程序，并严格依照先定的程序展开，从而达到平等对话、有效沟通的效果①。此外，在克服公共领域的讨论与沟通的功能不足，广泛寻求社会共识方面，由于目前作为公共舆论载体的媒体对公共论题的设定过于狭窄，这样就使一些公共议题无法讨论沟通，无法达成共识，严重削弱了协商民主的效力。因此，应当运用法律手段对公共舆论进行有效规制，充分保障公民的言论自由，保障公民的知情权、监督权和批评权，使一些重大公共议题能够充分展开讨论，以形成社会共识②。
