公法视域内行政监管范围的三维考察

      中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1672－3104（2011）02－0089－06

      如何科学、合理地确立与划分行政监管的范围，是包括公法学、公共管理学、法经济学等在内的各学科和各领域所面临的一个紧迫课题。笔者认为，行政监管的一般范围可分为三个维度，即行政监管的横向维度，具体指由监管对象所构成的行政监管的水平范围（horizontal scope of administrative regulation）；行政监管的纵向维度，具体指由监管职能所构成的行政监管的垂直范围（vertical scope of administrative regulation）；行政监管的动态维度，具体指由监管程度所构成的行政监管的动态范围（dynamic scope of administrative regulation）。

      从公法的视角来考察行政监管的范围，就是要明确公权力在法律的规范与监督下，如何确立被监管者或监管对象的权利和义务范围，并进而确定哪些可以属于监管对象、哪些应从监管对象中加以排除、哪些应该加强监管、哪些应该放松监管，等等。从微观而言，这一范围确立的过程是动态变化的：根据监管原因、监管目标和监管程度等的不同，监管的范围也会不断地扩大或缩小。然而从总体上讲，监管的范围有一个大致的变动区域，这一区域的确立是具备公权力的监管主体在应对“市场失灵”、维护社会公共利益的过程中对监管对象的经济活动权利加以限制甚至剥夺的结果。一般而言，“市场失灵”是行政监管的最主要原因，因为“市场失灵”是“商品和服务的市场均衡配置对帕累托最优配置的偏离”[1]，而正是它构成了监管对象所具备的权利和义务的边界。如果市场能作为“一只看不见的手”对资源进行有效的配置，则政府不应介入或尽量少干预社会经济活动，此时行政监管的范围是无限小的。而当市场主体的经济活动偏离了社会整体利益的轨道、不能实现帕累托效益最优的时候，必要的政府干预（行政监管）是不能少的。在这种情况下，监管主体的公权力会得到加强，而监管对象的权利会部分让渡给政府，形成新的政府与公民之间权利义务关系的一种“合意”，此时，监管范围可能将呈无限扩大之势。从这个意义上说，行政监管的范围是指监管主体在应对“市场失灵”时所确定的监管对象的总体范围。限于篇幅等原因，本文不打算对公法如何在监管范围的确立上发挥作用问题进行详细论述，而只是对属于公法范畴的“监管”问题进行全景式的描述与考察，勾勒出一个行政监管范围的大致轮廓。这一轮廓的描画虽然要大量借助经济学与管理学的概念与工具，然而总体上而言是在公法的视角下构就的。

      一、行政监管的水平范围——行政监管范围之横向维度考察

      行政监管的水平范围是指由特定的监管对象所构成的横向监管范围。监管对象，也称被监管者，是指受监管主体干预和控制的产业或经济活动（也包括一定的社会与政治活动）。一般而言，“市场失灵”是政府监管的主要原因，而“市场失灵”具体表现在很多方面，如自然垄断、外部性、信息不对称、集体行动问题、暴利、过度竞争，等等。当然，除此之外，行政监管的原因还包括一些与“市场失灵”有较高关联度的非经济因素，如资源的公正分配、弱势群体的保护、环境保护、效率标准、公共安全、隔代正义①，等等。② 基于这些原因，并以限制垄断、消除信息失衡、防范道德风险和逆向选择③、减少外部不经济性④、提供公共产品、促进社会福利等为目标，监管的水平范围相应地包括了公共事业部门、食品和药品等企业、国防和安全事务以及环境保护等，而这些方面的规范，大量地必须依靠公法的介入。表1简单地给出了监管对象所构成的水平范围及其依监管原因和目标而进行的分类。

      

      二、行政监管的垂直范围——行政监管范围之纵向维度考察

      行政监管的垂直范围是指针对特定的行政监管职能而构成的监管范围。而行政监管的职能是指行政监管主体在监管过程中所承担的职责和功能。关于行政监管职能所构成的垂直范围，不少学者采取了经济性监管职能和社会性监管职能的两分法⑤，如日本产业经济学家植草益认为，政府监管职能包括经济性监管和社会性监管两种，其中经济性监管是指为防止发生资源配置低效和确保使用者的公平利用，政府机关用法律权限，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以监管[3]。社会性监管则是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规则。国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员高世楫等认为，广义的政府监管包括产品和服务的价格、质量、进入和退出等经济性监管内容以及安全、健康、卫生、环境保护等社会性监管内容[4]。环境保护部政策研究中心主任、研究员夏光认为，政府监管可分为经济性监管和社会性监管。经济性监管是指政府出于防止出现劣质、垄断、欺诈、暴利等负面经济后果而进行的干预活动，社会性监管是指政府出于安全、环保、卫生等公共利益目的而对经济活动进行的管理[5]。除此以外，也有学者采取三分法来划分行政监管的职能范围，如上文提到的，OECD将政府监管划分为经济性监管、社会性监管和政治性（行政性）监管三个组成部分。其中，经济性监管直接干预企业行为与市场运行，比如价格、竞争与市场进出等；社会性监管维护诸如健康、安全、环境、社会凝聚力等社会价值；行政性监管关注政府内部的规程与运行机制。弗洛伦丝·A·黑夫兰（Florence A.Heffron）认为监管职能范围可以分为经济性监管、社会性监管和辅助性监管。其中，经济性监管包括产业行为的市场方面，如费率、服务的质量和数量、竞争行为等；社会性监管用以纠正不安全或不健康的产品以及生产过程中的有害副产品；而辅助性监管则泛指与执行各类福利计划（如社会保险、公费医疗、药品、食品标签、老兵福利计划等）有关的监管措施[6]。