中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2011)01-130-07 一、引言 伴随着福利国家的兴起，行政权越益广泛地触及人们的生活，以至“从摇篮到坟墓”的说法都难以胜任现实的描述。几乎无处不在的行政权，在增进公民福祉方面发挥着越来越重要的作用。特别是对生活困苦或经济上处于弱势的人们而言，挥舞着“温柔之手”的福利行政已成为重要的“安全网”。 在我国，“民生”、“建设服务型政府”等问题已经获得社会各界越来越多的关注。2010年10月，新鲜出炉的《湖南省政府服务规定（草案）》第一次将获得普遍关注的“建设服务型政府”问题以省级规章的形式进行规定。与此同时，这些问题也逐步进入行政法学的研究视野。从行政法学角度而言，构建一个最大限度体现公平正义的福利制度应当是解决“民生”问题和建设“服务型政府”的重要组成部分，①从程序上保障社会福利制度这一“安全网”以“看得见的方式”发挥作用显得尤为重要。 在美国，福利制度和行政程序制度都发展得较早，宪法上的正当程序条款在福利行政领域的适用影响巨大，其首次适用的戈德伯格诉凯利案(Goldberg v.Kelly)被普遍认为开启了“正当程序革命”的大门。那么，被誉为“人权守护者”的正当程序条款②是如何将触角延伸至福利行政领域的？正当程序条款如何保护福利行政相对人权利？美国福利行政正当程序制度经历了怎样的发展与变迁？本文拟对这些问题进行探讨。首先，文章大致梳理了美国福利行政正当程序的演进历程，接着借用美国学者Christine N.Cimin的概括，以1996年的福利改革法为界，在第三部分和第四部分分别介绍了美国福利行政正当程序的“法定权利模式”和“授权合同模式”；最后的结语部分对两种模式的基本特点进行了比较，并联系我国如火如荼进行的服务型政府建设，指出美国福利行政正当程序模式对我国所具有的借鉴意义。 二、美国福利行政正当程序的演进脉络 美国福利行政正当程序制度的直接宪法基础是美国宪法修正案第5条和第14条。前者颁布于1791年，规定任何人“不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产”，指向的是联邦而非各州；后者颁布于1868年，规定任何一州“不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。美国宪法的上述规定虽然适用范围有别，但在原理上是相通的，构成了完整的正当程序规范，在保护公民权利和规范政府权力方面发挥着重要作用。如有美国学者统计，最高法院在1787年至1866年间只审判了一件正当程序案件，之后数目增加，但涉及对象有阶段性的巨大变化：在1886年到1933年间到达最高法院的正当程序诉讼请求，五个中有四个涉及州政府行为；之后的罗斯福新政极大地改变了这种比例结构，从罗斯福新政到约翰逊总统的“伟大社会”(Great Society)施政期间，五个正当程序判决中有四个涉及联邦政府行为；“伟大社会”时期后，比例再次颠倒过来。③ 上述数字的变化与福利行政的发展密切相关，在总体上揭示了福利行政正当程序的轨迹。福利行政是政府能动主义的直接产物。最高法院在1787年至1866年间只审判了一件正当程序案件，主要是因为那时候只有针对联邦的宪法第5条修正案，还没有针对各州的第14条宪法修正案，而联邦权力在那时相当有限，政府福利可谓少之又少，教会比政府承担了更多的救济任务。美国内战后，工业化进程加快，政府职能有所扩张，但在罗斯福新政前，在福利领域唱主角的是各州政府而非联邦政府，以至于在此期间的正当程序诉讼请求主要针对州政府行为。罗斯福新政特别是1935年《社会保障法》的颁布，标志着联邦政府从福利领域的边缘进入中心。如果说罗斯福新政奠定了美国福利行政的基础，那么，20世纪60年代肯尼迪总统发起的“向贫困宣战”运动与约翰逊总统发起的“伟大社会”运动则将美国的福利行政推向了高潮。在罗斯福新政后，福利行政不断发展。如1935年的《社会保障法》建立了“抚育未成年人家庭的援助”项目（Aid to Families with Dependent Children，简称AFDC），④联邦政府起初只对寡妇进行现金援助，后来将援助对象扩大到需要抚育未成年人的低收入家庭，包括父母生病、被解雇、离家出走或者残疾等情形。⑤在联邦政府积极作为的背景下，针对联邦政府行为的正当程序判决剧增也就不言而喻。至于“伟大社会”运动后，针对各州政府行为的正当程序诉讼再次兴起，不是联邦政府权力衰减使然，而是联邦更多地授权各州具体实施由联邦建立的各种计划和项目，特别是各种福利计划和项目。在再次兴起的诸多针对各州行为的正当程序诉讼中，1970年的戈德伯格案被普遍认为引发了“正当程序革命”和“权利革命”。在该案中，联邦最高法院抛弃了之前将福利作为特权而不是权利，因而不受宪法上正当程序保护的传统观点，认为个人的福利是法定权利(statutory entitlement)，受到宪法上正当程序的保护。⑥ 罗斯福新政以来，福利行政的一路凯歌解决了很多人基本的生存问题，在分配上促进了社会正义的实现，但也滋生出不少社会问题，如助养了大批靠吃政府福利的社会懒人、机构臃肿、政府财政赤字攀升，社会各界因此对福利行政颇多诟病。1996年，时任总统的克林顿签署了以“福利改革法”(Welfare Reform Act)著称的《个人责任与工作机会和解法案》（Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act，简称PRWORA）。该法案的变化主要体现在：第一，明确规定福利不是一项法律上可以主张的权利。PRWORA第1章第2条规定：“本部分不能被解释为任何个人或者家庭有获得本项目资助的州的救助的权利。”⑦第二，联邦政府授权州政府实施社会福利计划。根据PRWORA第3章的规定，联邦政府向各州政府拨款，由各州政府制定本州的福利计划，并予以实施。⑧同时，第17章规定，任何联邦政府官员或者雇员不得调整州政府的行为或强制其执行该章的条款。⑨第三，用“贫困家庭临时补助项目”（Temporary Assistance to Needy Familles，简称TANF）取代原有的AFDC，减少福利领受人对福利的依赖性。如将领受福利的期限限定为5年，各州还可以根据自身情况缩短期限。⑩州政府的福利个案工作者代表政府与每个福利领受人签订合同，约束双方的行为。
