法律史上有一个著名命题：“紧急状态无法律”(necessitas legem non habet)。该命题诞生于公元12世纪，由教会法学家格拉提安(Gratian)在其著作《教令集》(Decretum)中首先提出。①每当战争、严重内乱、重大灾害和急性传染病等“紧急事件”发生时，这一命题似乎总是得以验证，“紧急事件”是指一种突然发生的、紧迫的，通常难以预见但又需要立即应对的、具有破坏性的事物或情形，②它造成了各种似乎成为法律调整禁区的“紧急状态”。紧急事件对于人类社会的影响至深至巨。如果法律无法充分调控紧急事件，“法治国家”的生存将成为严重问题。一些国家试图以法律规训紧急事件。近代以来，法国、英国、美国等国家，通过宪法、围困状态(état de siége)类法律、戒严类法律(martial law)、非常类法律(emergency law)等，成功地经受了一些重特大紧急事件的冲击，捍卫了“法治国家”的本质。③可见，调控紧急事件的“非常法律”是能够成立的。这类法律构成了各国法律体系中极其必要而特殊的一类，对于“法治国家”的实现和维持有着至关重要的意义。 中国正在努力建设社会主义法治国家，而实现“依法治国”方略的前提，是形成一个完善的中国特色社会主义法律体系。但就在该体系形成期间，我国发生了长江流域特大水灾、SARS危机、松花江流域特大水体污染、南方特大雪灾、拉萨三一四事件、汶川大地震、新疆七五事件等众多的紧急事件。在这些紧急事件尤其是SARS危机的冲击下，以《国家突发公共事件总体应急预案》、《突发事件应对法》等为代表的新的规范性文件大量产生，并且发展速度惊人。以应急预案为例，其制定工作始于2003年末，2010年其总量就高达240多万件。④中国各类紧急事件的治理，逐渐有了规范依据。尤其值得注意的是，240多万件应急预案的内容结构有着惊人的一致性，都由预防预警、应急处置和恢复重建等机制组成；这些内容结构与《传染病防治法》、《防震减灾法》、《突发事件应对法》等法律的内容结构也有着高度的一致性——这与中国特色社会主义法律体系内部各个法律部门之间差异极大的内容结构形成了鲜明对比。当灾害、灾难等突发事件袭来时，这些应急预案在实践中得到了广泛运用，中国政府、武装力量和受影响的公民个体的行为方式发生了明显变化，各种以救助和强制等形式表现出来的干预措施被大量采用，国家与社会的关系在一定的范围和程度上发生了显著的改变。所有这些似乎显示，一种异于常态法律体系的、应对紧急事件的“非常法律”，已在中国扎根、形成。 这样一种崭新的、调控紧急事件的“非常法律”，引发了各种问题：近年来中国立法的目标是构建中国特色社会主义法律体系，而在法律体系中并没有专门调整紧急事件的“非常法律”部门或子部门，那么中国采取什么规范形式应对、调整紧急事件？或者说中国的“非常法律”是如何形成的？调整紧急事件的规范性文件多种多样，包括各种法律和应急预案等，这些不同形式的规范之间有没有形成内在的体系结构？紧急事件具有突发性、难以预测性和破坏性，非常法律采取什么方法予以应对？在各类紧急事件造成的非常状态下，各种非常法律规范的实际适用情况如何？这种特殊的法律，具有什么特征？中国非常法律是否也因为中国特色社会主义法律体系的形成而全部形成？总之，中国非常法律的形成、现状和未来的问题，是本文研究的基本问题。对这些问题，法学界已经出现了一些相关研究。有些学者将中国调整紧急事件的法律法规等规范性文件概括为“紧急状态法律体系”、“突发事件法律体系”或“应急法律体系”，认为中国通过制定各种法律法规和应急预案等方式应对各类紧急事件。⑤“紧急状态法律体系”由战争状态法、紧急状态法、戒严法、灾害应急法四类法律构成；⑥“突发事件法律体系”由战争状态法、一般紧急状态法、恐怖性突发事件法、骚乱性突发事件法、事故性突发事件法、灾害性突发事件法构成；⑦“应急法律体系”由紧急状态法体系和一般危机管理法体系构成，⑧或者由战争状态、紧急状态、动员、行政应急法律制度构成。⑨中国非常法律所建构的制度，一般认为包括预测预警制度、应急指挥制度、应急处置与救援制度、恢复重建制度等。关于非常状态下法律的适用问题，有研究指出《突发事件应对法》和其他应急法律存在着“实施不能”的问题；⑩而应急预案虽在南方雪灾等实践中发挥了重要作用，但也存在着可操作性有待提高等问题。(11)中国非常法律的基本特征问题尚未得到充分的关注，受到关注的是“公共应急法制”的特征——由于这一研究没有建立在分析中国的相关规范和实践的基础上，因而称不上是中国非常法律的特征。(12)至于中国非常法律是否形成的问题，最新一些研究认为中国非常法律还存在很多缺陷，应该制定紧急状态法等基本法律，完善对外国人及其财产的应急法律制度，完善行政应急状态开始与结束的形式标准，完善对社会危险预警级别的划分标准等。(13) 以上这些研究，在一定程度上回应了上述问题。但是，这些回应还存在着缺陷和有待商榷之处。中国非常法律的形成问题并未得到理论研究的足够重视，这直接影响了对其体系结构、基本特征等后续问题的深入研究。目前已有的中国非常法律的体系观点，要么过于理论化、脱离我国的成文法规范，要么过于拘泥法律的字面规范。预警制度、应急处置制度、恢复重建制度仅仅是非常法律的某一具体制度或某一部门。由于紧急事件造成的非常状态是另一种社会状态，涉及某一社会领域的整体性变化，因此对于非常法律所建构的制度的研究，首先应该关注宏观性的体制，而不是某个具体的机制。目前的研究基本关注具体的“机制”，忽略对于“体制”的研究。关于中国非常法律的实践适用问题的研究，已经出现了一些调研报告，但总体而言很有限。最后，关于中国非常法律未来发展的研究和建议，有些显得比较随意、缺乏理论分析。迄今为止，针对中国非常法律的研究，主要是一种部门法学的规范研究方式。规范研究仅限于考察规范自身的含义和内容，对于规范的实践运行和外部关系缺乏足够分析。
