中图分类号：DF43 文献标识码：A 文章编号：1673-8330(2011)02-0070-10 导论 对金钱的支配，意味着政治权力的获取；地方的自主性，也只有在它拥有支配金钱工具以达成自主政治目标的情况下，才能得以体现。①我国《宪法》第99条赋予了县级以上地方各级人大的预算审查与批准权。《预算法》进一步确认，地方预算由地方各级人民政府、各部门、各单位编制，并由本级地方人大审查和批准。尽管预算草案需经全国人大审查，国务院也可就报送备案的地方预算进行审查，②但是，地方预算的编制仍以地方人民政府为主，且地方人大拥有专属的预算批准权。因此，作为整体意义的地方政府拥有一定的预算自主权。预算的核心是支出。③在遵守《预算法》有关预算支出编制原则的前提下，④地方政府因此也拥有了一定的支出自主权。支出结构直接影响公共品的供给水平，也会影响经济的增长。⑤为此，地方政府以其支出自主权为基础，通过调整支出结构与支出效率来协调公共品的供给，并实现经济增长目标。 然而，分税制改革以后，地方预算收入逐渐形成对中央转移支付的依赖，建构了一种所谓的财政分权的中央委任制框架。⑥中央委任制框架的形成，在事实上限制了地方政府的预算支出自主权。有学者通过对省级面板数据的分析印证了这一点，并认为地方政府因此更多地借助预算外支出(Extra-Budgetary Expenditure)来实现支出结构的调整，以促进地方经济增长。⑦财政分权理论认为，分权有利于提高地方的支出效率、提升地方公共服务水平。⑧在中国，有学者发现“地方公共服务供给水平在分税制改革后显著下降，同时较高水平的公共品供给一般与较高的地方财政自主性联系在一起”。⑨也就是说，分税制改革减少了地方的财政自主权，从而导致地方支出效率的降低，地方公共品的供给状况相较于经济增长速度而言也有所弱化。⑩为了矫正分税制改革以后扭曲的地方支出结构、(11)平衡地区间的公共服务水平，(12)以及确保地方最低的公共服务水准，(13)国家立法和中央政府通过设定强制性支出责任（包括强制性支出标准与项目、支出责任的转移和无经费配套的支出指令等），以期优化地方支出结构、提高支出效率、弥合地区间公共服务水平的差距。 一、强制性支出标准与项目的设定 一般认为，财政支出应遵循量入为出、优化支出结构和公平与效率兼顾三项原则。其中，优化支出结构是通过正确地安排财政支出项的比例，使之实现结构的最优组合，促进社会经济协调发展；公平与效率的兼顾则是通过合理安排财政支出，促进社会总需求关系的优化，实现社会分配的公平。然而，在事实上，为了吸引要素尤其是资本的流入，地方政府往往会通过削减税率展开竞争；同时，溢出效应和地方政府的非合作行为等也会使得财政支出偏离最优水平。(14)为了修正地方财政支出结构的扭曲，国家立法和中央政府往往会为地方政府设定强制性的支出责任，以实现地方财政支出结构的优化。强制性支出标准和项目，就是实现上述目标的具体方式。 （一）强制性支出标准 强制性支出标准，即通过法律法规确立的财政支出最低国家标准，旨在优化支出结构，实现公共政策的预期目标。目前在以下领域，法律法规设定了强制性支出标准：(1)教育领域。20世纪80年代末，国家确立了财政预算内教育支出占GDP的比重到2000年应达到发展中国家4%的平均水平的目标。该目标被正式列入1993年的《中国教育改革和发展纲要》中，接着写入1995年的《教育法》。保障教育经费“三个增长”(15)的要求，也在《纲要》和《教育法》中得到强调。(2)科学技术领域。《科学技术进步法》第59条规定：“国家财政用于科学技术经费的增长幅度，应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”。《关于加速科学技术进步的决定》规定：“到2000年全社会研究开发经费占国内生产总值的比例达到百分之一点五”，“中央和地方每年财政科技投入的增长速度要高于财政收入的年增长速度”。(3)农业领域。《农业法》第38条规定：“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”。《农业技术推广法》第23条规定：“各级人民政府在财政预算内应当保障用于农业技术推广的资金，并应当使该资金逐年增长”。(4)医疗卫生领域。《关于卫生改革与发展的决定》规定：“各级政府要努力增加卫生投入……到本世纪末，争取全社会卫生总费用占国内生产总值的5%左右……中央和地方政府对卫生事业的投入，要随着经济的发展逐年增加，增加幅度不低于财政支出的增长幅度”。(5)环境保护领域。《国务院关于环境保护若干问题的决定》规定：“各省、自治区、直辖市应遵循经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展的方针，切实增加环境保护投入，逐步提高环境污染防治投入占本地区同期国民生产总值的比重”。(6)公务员工资领域。《公务员法》第75条规定：“公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应”。《国务院关于改革公务员工资制度的通知》设定了公务员的工资标准，《公务员工资制度改革实施办法》则设定了公务员工资的分类标准。 除了法律法规确立的强制性支出标准外，历年的政府工作报告和预算报告也在某些领域设立了年度强制性支出标准。例如，《2008年政府报告》提出，新型农村合作医疗制度下，自2008年起，计划用两年时间将筹资标准由每人每年50元提高到100元。其中，中央和地方财政对参合农民的补助标准由40元提高到80元。《关于2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算草案的报告》提出，提高校舍维修经费补助标准（包括农村义务教育免除学杂费等在内，地方财政支出将达323亿元）；农村最低生活保障，月人均财政补助标准由30元提高到50元（中央和地方共同承担）；(16)城市居民最低生活保障，在2007年财政补助标准月人均提高30元的基础上再提高1倍（其中由中央财政补助261.1亿元）；(17)从2008年1月1日起按月累进100元的水平提高企业退休人员基本养老金标准，中央财政对中西部地区和老工业基地予以适当支持。
