中图分类号：DF391 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2011)01-016-06 一、由“群租”现象所引出的话题 近年来，将一套房屋分割成为若干个空间，出租给多人居住的“群租”行为，随着城市房价的不断攀高和房租的不断攀升而形成一种态势。尤其是在上海、北京、广州、深圳等流动人口较多的城市，群租现象更是愈演愈烈，成为这些城市中一些居住小区一道独特的“风景”。在《上海商报》2006年曾经进行的网上调查中，就有1003位业主表示曾经听说或在自己的周边见过群租现象，比例高达94％，在短短3天内就得到如此结果，出人意料。而听说过的群租类型也花样百出，利益驱动使得越来越多的房东甚至是不相关的人介入其中，演化出了不同的模式，隐隐有成为一种“新职业”的架势。①客观地说，“群租”行为影响了小区内正常住户的生活，也导致了其生活支出的增多，②因而所引起正常住户的强烈不满也属情理之中。尤其是“群租”存在诸多安全隐患，比如上下搭铺，乱拉线路，电线老化裸露，没有足够的消防设施等，而且在租赁过程中，由于多人居住，卫生、治安等问题较为突出，“扰民”现象严重。所以引起了社会的广泛关注。③正是由于“群租”所产生的消极影响，上海加大了对“群租”行为进行规范和查处的力度。 2006年11月30日，上海市房屋土地资源管理局发布了《关于加强居住房屋租赁管理的若干规定》(试行)，规定了八个方面的内容，其中包括“居住房屋应当以原规划设计的房间为最小出租单位，不分门进出的客厅、厨房间、卫生间等均不得单独出租；一间房间只能出租给一个家庭或一个自然人，出租给家庭的，家庭人均承租的居住面积不得低于5平方米”，“居住房屋不得分割搭建若干小间，按间或按床位出(转)租。违规从事社会旅馆经营的，由相关管理部门责令限期改正，逾期拒不改正的，按《上海市旅馆业治安管理实施细则》等规定进行查处”等内容。 据媒体报道，2007年9月7日上午7时，沪上有史以来最大的一次整治群租房行动正式展开。一支由上海市普陀区综治办、房地局、公安、工商、宜川街道等联合组成的行动小组开进了被称为“上海滩第一群租小区”的中远两湾城。相关部门负责人表示，将通过这次严厉的整顿，使得目前中远两湾城633家群租户在数月内消失，尽快恢复昔日安乐的居民生活。这是一次涉及范围广、但保密性高的行动。即使是参与其中的一些部门，也只有带队人知道行动的具体时间和目标。在中远两湾城物业公司，一位值班负责人在回答记者询问时表示，虽然“听说要整治”，但至今仍不清楚细节。中远两湾城内的群租现象，在沪上可谓颇为有名，群租客的蜂拥而入，给这里原住户带来了极大的影响。正是因为群租户实在太多，使有关部门在策划方案时担心走漏风声，使行动落空。据了解，参与行动的包括了公安、工商、卫生等多个部门，他们将联合执法，对已经“瞄准”的多家群租户进行整治，勒令其停止扰民行为。一位负责人透露，行动中甚至考虑到了“群租客锁门”等可能面临的突发情况，并做好了应急预案。④ 笔者注意到，媒体在报道中说：“随着分割房间的‘壁垒’被拆除，八个独立小间消失，恢复了两室一厅的原貌”，“整治人员当即用榔头将房屋的隔离部分敲去”。⑤以上整治行动，媒体用了“‘上海第一群租小区’打响‘第一枪’”，⑥这样类似于介绍南昌起义的语言来予以报道。 笔者毫不怀疑“群租”行为在一定程度上所产生的消极后果。然而，对于政府部门这种强行敲开房门的“急风暴雨”式的整治行为，是否具有合法性，以及政府面对群租应当如何作为，则是一个值得探究的行政法问题。 二、整治“群租”所凸显的法律缺陷 应当承认，群租现象的出现有其深刻的社会原因，其根本因素在于近年来城市房价的不断攀升并由此引发的房租偏高。而在高房租的情形之下，一些外来打工人员、刚从学校毕业的学生由于无法承受高昂的房租，只能选择群租的方式来解决自己的居住问题。然而，在依法行政的背景之下，由政府组成的一个个“行动小组”就能够强行闯入他人住宅进行“整治”，并将因为无力租赁高昂房租的房屋的群租客强行赶出所租赁的房屋，这种现象无论从哪个角度来说，其合法性都是值得商榷的。 (一)整治群租的“行动小组”究竟属于什么性质？ 由上海市普陀区综治办、房地局、公安、工商、宜川街道等联合组成的“行动小组”开进了被称为“上海滩第一群租小区”的中远两湾城进行大规模整治，这里的“行动小组”是一个什么样的组织，其是否依法拥有相应的“整治”权力，是一个首先值得研究的问题。 从“整治”的过程来看，这一“整治”行为属于一种行政执法活动已经确凿无疑。然而，从行政法角度来说，行政执法活动的主体是否合法，是行政活动中合法的主要问题。行政活动应当由一个依法拥有行政职权的行政主体来行使，已是不仅包括法学界，而且还是全社会的一种共识。只有依法具有行政主体资格的组织才能代表国家行使行政职权，进行行政执法。“一个具有行政主体资格的组织才能对外管理。相对人对非行政主体所实施的行为没有服从的义务”。⑦但是，无论是法律、行政法规，还是上海的地方性法规，对于“行动小组”都没有任何的行政授权。《上海市房屋租赁条例》和国务院的《物业管理条例》都明确规定房地产管理部门是房屋租赁或者是物业管理活动的行政主管部门。即使属于违反《上海市旅馆业治安管理实施细则》的行为，也应当由公安机关作为执法主体。 所以，对于以群租形式所产生的房屋租赁以及由此出现的物业管理问题的执法主体上，只有房地产管理部门才是依法拥有行政职权的行政主体。《上海市居住房屋租赁管理实施办法》第18条也规定“违反《上海市房屋租赁条例》的有关规定出租或者转租居住房屋的，由区(县)房地产管理部门依法处理”，租赁当事人不按照本办法的规定办理相关纳税申报和租赁合同登记手续的，“由税务部门或者公安部门依法处理”。可见，各个行政机关是各司其责、有明确分工的。因此，在这一整治活动中，由一个区的综治办、房地局、公安、工商、街道等联合组成的“行动小组”就可以开进小区，进行大规模的“执法”，其在主体上不具有合法性。
