从世界各国的发展经验来看，随着市场经济的发展，农业人口将大量减少而非农业人口将大量增多并向城市集中，即呈现“城镇化”(也称“城市化”)的规律。目前我国正逐步城镇化，这是正在发生的事实，也是大趋势。2007年，为发挥城乡规划在引导城镇化健康发展以及促进城乡经济社会全面协调可持续发展中的统筹协调和综合调控作用，全国人大常委会改变了过去城市规划、乡村规划由《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》分别调整的状况，制定了统一的《城乡规划法》。由此，农村城镇化进程中的城乡规划制定和实施(包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划)都必须依照《城乡规划法》进行，人们对此应该是没有疑问的。然而，宪法在城乡规划工作中的指导作用却往往被人们忽视。为此，笔者在这里特别呼吁农村城镇化进程中的规划工作不能忽视宪法的指导。 一、农村城镇化进程中的规划工作要接受宪法的指导，是由宪法的地位所决定的 我国现行宪法明确规定，宪法“是国家的根本法，具有最高法律效力”(序言)、“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”(第5条第3款)。宪法的根本法地位决定了宪法是普通法律的立法基础和依据，至少普通法律的制定不得同宪法相抵触。为此，我国立法机关在制定普通法律时也往往会在“总则”第1条中明确规定“根据宪法，制定本法”。2007年，我国《城乡规划法》虽然没有明确标出“根据宪法，制定本法”，但显然它的立法基础和依据仍是宪法。既然《城乡规划法》是根据宪法而制定的，执行和适用《城乡规划法》理应根据宪法来理解和解释。因此，各级人民政府在制定和实施城乡规划时理应根据宪法的精神来理解、解释和适用《城乡规划法》的有关条款，接受宪法的指导，至少要确保不与宪法的有关精神相抵触。我国的法律依据宪法而制定，至少在立法时考虑了不能与宪法相抵触，但在现实生活中我们的各级行政执法机关在执行法律中理解、解释和适用法律(包括《城乡规划法》)时却往往忘记了宪法，不去考虑我们对《城乡规划法》等法律的理解和解释是否符合宪法的基本精神、是否与宪法相抵触。显然，这是不妥当的。[1] 同时，各级政府在农村城镇化进程中开展城乡规划工作必须接受宪法的指导，这也是我国宪法的明确要求。我国现行宪法明确规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”(第5条第4款)，“都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”(序言)。显然，作为国家机关的各级行政机关及其行政执法人员在行政执法过程中适用《城乡规划法》时自然也必须以宪法为根本的活动准则，理应根据宪法的基本精神来理解、解释和适用《城乡规划法》，接受宪法的指导。正如温家宝总理2004年3月31日在主持国务院第三次学习讲座时所指出的：“依法治国，最根本的是依宪治国；依法行政，最根本的是依宪行政。各级政府都要把宪法作为根本的行为准则，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。”“各级政府是贯彻实施宪法的重要主体，不折不扣地执行宪法的各项规定是政府的重要职责和任务。”“各级政府工作人员特别是领导干部，要充分认识宪法在国家政治和社会生活中的崇高地位，学习宪法，遵守宪法，执行宪法，维护宪法。”[2] 此外，各级政府在农村城镇化进程中开展城乡规划工作时接受宪法的指导，也是各级政府依法行政的应有之义。“一切文本学都有这样一个共识：任何类型的文本如果要为人们所理解，首先要进行解释。这对法律工作意味着：任何法律、具体的法律规定以及受合同约束的协议在能够恰当地适用或执行之前都需要解释。”[3]323行政机关在行政执法中适用法律(包括适用《城乡规划法》)，首先不得不理解和解释法律。可以说，行政执法的过程就是解释法律的过程。而同时一般认为，解释法律的方法主要有以下几种：文义解释、体系解释、历史解释、比较解释、目的解释、合宪解释，以及偏重于社会效果的预测和社会目的的考量的社会学解释。[4]132其中，依宪解释(即合宪解释)①是解释法律的基本方法。所以，行政机关依照宪法来解释法律(包括《城乡规划法》)，开展“依宪解释”，是行政机关适用法律及至整个依法行政的应有之义和基本内容。②值得提及的是，国内有许多学者主张将理解与解释分开，认为执法者只能理解法律，而无权解释法律。其实，理解与解释是不可分的。正如著名德国诠释学家伽达默尔所指出的：“解释不是一种在理解之后的偶尔附加的行为，正相反，理解总是解释，因而解释是理解的表现形式。”[5]418由此可见，“依宪解释”是各级政府在农村城镇化进程中开展城乡规划工作时执行和适用《城乡规划法》的基本环节，也是各级政府在农村城镇化进程中开展城乡规划工作时接受宪法指导的基本方式。 二、农村城镇化进程中的规划工作接受宪法指导的重点 各级政府在农村城镇化进程中依照《城乡规划法》开展城乡规划工作时，均应接受宪法的指导，特别是应重点注意以下几个方面的宪法指导： 1.城镇化中的规划不得侵犯农民的私有财产权 我国宪法第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。” 然而，这些年来在城镇化的发展中，不管是城市，还是农村，征地、拆迁很是普遍，也很随意，公民特别是农民的房屋等私有财产权受到侵犯的现象屡见不鲜，“自焚抗拆”等不幸事件时有发生。显然，一些政府强行征地拆迁的做法有违宪法的上述精神。对此，应引起我们的重视。各级政府在依照《城乡规划法》制定和实施城乡规划时理应符合宪法精神，不得侵犯农民的私有财产权。即使的确是为了公共利益而需要征收农民的房屋等私有财产，也要遵循宪法的精神严格依法进行并予以补偿。
