近年来，全国人大常委会对于若干基本法律的修改接连引发了学界的争议。2008年，针对全国人大常委会能否通过修改《律师法》而对《刑事诉讼法》进行修改引发了争议。①2010年，围绕着全国人大常委会是否有权修改《代表法》，学界又展开了讨论。②尽管存在着较大的争议，但全国人大常委会却仅经过两次审议就表决通过了《代表法》修改草案，③更令人对全国人大的基本法律修改权的行使的合理性产生了质疑。 本文认为，全国人大常委会的基本法律修改权(以下简称“基本法律修改权”)的性质、对该项权力的限制条件以及之前实践的“先例”都决定了全国人大常委会应当尽可能将某些重要的基本法律的修改权提请全国人大直接行使。在此基础上，本文将提出完善基本法律修改权的若干建议。 一、基本法律修改权的性质 为了客观地评判基本法律修改权行使实践的合法性和合理性，我们必须首先对该项权力的性质进行必要的辨析。这里需要回答的一个核心问题是，基本法律修改权究竟是不是一项独立的、排他的权力？对此，我们难以给出一个肯定的答案。 首先，全国人大常委会享有的职权对于全国人大而言并不具有独立性和排他性。历史资料清晰地表明，现行宪法赋予全国人大常委会的一些职权原本是属于全国人大的。因此，全国人大应当是这些职权的最终归属。这一判断可以从对宪法修改的历史的考察中得出。全国人大常委会享有的现行宪法第67条第2、3、5、7、10、15、19、20等项规定的权力在1978年宪法第25条中是不存在的。全国人大常委会这些新增的权力是为了弥补全国人大规模大、会期短、议事效率低等缺陷而设计的。④尤其值得一提的是，现行宪法第67条第2、3、5项下三种新的权力都是由1978年宪法赋予全国人大的权力中剥离出来的。第67条第2项规定的制定和修改其他法律的权力以及第3项规定的基本法律修改权，显然是从1978年宪法第22条第2项的全国人大享有的“制定法律”的权力中剥离出来的；而第67条第5项“在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”的权力则明显来自1978年宪法第22条第7项中的“审查和批准国民经济计划、国家的预算和决算”。基于这种权力授受和承继关系，只要会期和议事日程允许，作为最高国家权力机关的全国人大是可以行使宪法第67条所规定的全国人大常委会的职权的。在这种情况下，全国人大的权力行使可以被解释为宪法第62条第15项规定的“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。 同时，现行宪法有一条全新的规定，就是赋予了全国人大“改变或者撤销”全国人大常委会“不适当的决定”的权力，这是为了有效地监督和控制职权大幅度扩大之后的全国人大常委会。⑤因此，作为被监督对象的全国人大常委会，其所行使的职权对于全国人大而言也并不具有终局性。“实际上，常委会职权中，不论那一条做错了，全国人民代表大会都可以撤销和纠正它。”⑥因此有学者指出，尽管全国人大常委会的立法权对于全国人大以外的立法主体而言具有“相当的完整性和独立性”，⑦但该立法权对于全国人大而言依然是依附性和从属性的。“全国人大立法权是中国最高立法权，在我国国家立法权体系中居于第一层次；全国人大常委会立法权在拥有和行使国家立法权方面受制于全国人大，是我国国家立法权的第二层次。……全国人大立法权领导和制约全国人大常委会立法权，全国人大常委会立法权依附和从属于全国人大立法权。”⑧ 其次，全国人大常委会的基本法律修改权应当是一项高度受限的权力。制宪史材料同样表明，基本法律修改权的行使应当受到严格的限制。资料显示，宪法草案对于这一权力的表述经历过重大变更。1982年4月26日提交全民讨论的《中华人民共和国宪法草案》第65条第3项规定，全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的基本法律，进行部分的修改和补充”。⑨这一表述给予全国人大常委会较为宽松的权力行使空间，仅仅对此修改权的行使时间和修改幅度进行了限制。但这种宽松的授权容易导致基本法律修改权被滥用。因此，有人提出要更为严格和稳妥地限制此项权力。宪法修改委员会接受了这一意见。“全民讨论中，有人提出，在扩大全国人大常委会的职权时，应当充分保证全国人大作为最高权力机关的地位。这个意见是对的。因此，宪法修改草案第六十七条关于全国人大常委会的职权第三项原来规定，在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改……加上了‘不得同该法律的基本原则相抵触’这样的限制。……”⑩这一变更过程明确反映了宪法修改委员会在听取民意之后有意对基本法律修改权加强监督、维护全国人大作为最高国家权力机关的权威的意图。此外，作为对比，我们会发现，同一份草案中全国人大常委会的22项职权中除了被删去的一项(11)以及其他权限略作调整(12)之外，其他权力并未像基本法律修改权那样被附加更为严格的限制。这样的限制显然是为了确保全国人大常委会对基本法律的修改能够充分反映全国人大的意图。
