中图分类号：DF391.3 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2 011)04-0095-10 当代中国对行政法理念的研究一直是和行政法理论基础的研究伴生而并行，不同的时代背景下产生不同的行政法基本理论，也就有了不同的行政法理念，行政法的理念应当也必然会与时俱进，不断发展。而确当定位行政的理念，对于整个行政法律制度的价值选择倾向有重要的作用。因而当下我国对于行政法理念的研究，在学界(不限于法学界)并不乏著述：从传统的行政管理论到控权论，再到目前较有影响的平衡论以及与平衡论并存的关于行政法的合作理念、平等理念和契约理念等。那么在我国构建和谐社会的背景下，行政法的理念究竟会发生怎样的变化？行政法的理念应当做如何调整才能满足行政实践的需要并有效指导行政实践是本文要研究的核心议题。 一、行政法理念的发展谱系 自现代行政法学于19世纪在法国诞生以来，行政法的理念也发生了一系列的变化，这种变化是伴随着整个社会进步和主流价值取向的变化而逐步演进的。传统的行政法理念沿着管理、控权、平衡的轨迹不断发展变化，而当下在中国，更有行政法的合作、契约、平等等理念的兴起与发展，行政法理念的研究成果异彩纷呈。 (一)行政法的管理理念 行政法的管理理念是与行政法的管理论相伴而生。是在行政法产生初期形成的一种行政法理念。在大陆法系国家和前苏联以及我国，管理理念在很长时间以来一直占据统治地位。其中最集中、最直接地表述这一理论的一个定义是：“行政法作为一种概念范畴就是管理法，更确切一点说，就是国家管理法。”[1]如前苏联的行政法被认为是国家管理法，行政机关是权利主体，相对方是权利客体；传统的德国行政法，早期集权政治的产物，其极端的表现形式是法西斯专政(如对军用和民用物资的管制，对人权的践踏等)；传统的日本行政法，带有浓厚的封建传统，源于德国的特别权力关系理论，这一理论与长期的封建统治传统、国家主义至上、计划经济有内在亲和性，因此中国行政法发展初期的指导理论也是管理理论[2]。管理论者从“分析实证主义”出发，信奉“法律是无限主权者的命令”，“对国家事务进行管理的工具”。认为行政机关是权力主体，相对方是义务主体，二者之间的关系是权力义务关系，权力义务不对等是行政法的基本特征，命令——服从是行政法的基本行为模式。在管理行政法中，也是依法行政，但是“法”的范围的宽窄会绝对影响到依法行政的性质。著名的德国公法学者卡尔施米特(Carl Schmitt)一针见血地指出，如果把当权者发出的每一指令理解为法的话，那么依法行政就变成彻头彻尾地专制行政了[3]。在行政法的管理理念中，行政主体是行政法律制度的核心，是行政法制度安排的起点，行政相对方作为被管理对象，只需要依法规定、配合行政主体的行为就足够了，它以行政权的优越和优先为基础，以行政有序为目的，强调行政权力的有效行使，偏重行政效率。由此就使得在行政主体与行政相对方关系方面，行政主体占有完全的主动和优势地位，而行政相对方沦为被支配、被管理的客体，在整个的行政法律关系中，行政主体的活跃与行政相对方的被动、行政主体依职权与行政相对方的受约束、行政主体的命令与行政相对方的服从成了鲜明对比，也构成了这种管理行政法的特色。故而有学者言，行政权以强制力为主要构成要素，迫使相对方不得不服从是最能反映其本质的外在特征之一。诸如，一般行政管理活动过程中的“我令你行”、“不服先从”、“不从受罚”便是[4]。 就我们当下的观点看来，在行政法的管理理念中，将行政主体定位为管理者，将行政相对方定位为被管理对象，完全将行政相对方排除在主体的范围之外，这种管理行政法似乎一无是处，但以历史的角度观之，管理行政法与特定的历史背景是相适应的，也曾起过积极作用。比如，在当时经济不够发达，社会总体物资比较短缺的情况下，管理行政法的命令性和强制性能够举全国之力，集中人力、物力、财力兴办一些大型急需项目，行政主体有绝对的权威和实力能够将稀缺资源集中于最主要和关键的区域和领域，政府有足够的权力和财力实现既定目标，维护社会的秩序和稳定。 (二)行政法的控权理念 行政法的控权理念以控制行政权力的行使为核心。行政法的控权理念主要源起并流行于英美等发达资本主义国家，是与高度发达的市场经济和张扬的个人自由与民主观念相适应的。管得最少的政府即是最好的政府，公民对国家的期待也是“最少的干涉”，并希望通过对行政权的严格控制，以捍卫自由放任与公民权利。控权理念首先主张限定行政权力的行使范围，使行政权力只在最基本的范围内发挥效力，正如诺齐克笔下的“最弱意义的国家”，诺齐克提出，他所称的最弱意义国家是“古典自由主义理论的守夜人国家，其功能仅限于保护所有公民不遭受暴力、盗窃、欺诈，并强制执行契约，等等。”[5]只有这样，才能使行政权力只在其应有的范围内发挥作用，也才能有效遏制行政权力的扩张本性，从而避免行政权对私权的侵扰而保障公民权利和自由；控权理念其次主张限定行政权力的行使方式。限定行政权力的行使方式，既指实体意义上的限定，也包括程序意义上的限定。通过对行政权力行使方式的限定，使相对方获取得以对抗行政权力的工具或者是路径；最后，控权理念要求严格恪守“依法行政”的基本原则，无法律就无行政。限制自由裁量权的运用。 至此，我们可以清晰地发现，行政法的控权理念主张行政权的消极行使，一切没有法律明确授权的，都是禁止行政主体实施的，意图以对行政主体作用范围的限定达致对相对方个人权利和自由的保障，著名的行政法学家戴雪就是这种主张，强调严格控制行政权力而偏好个人权利自由的保障。“戴雪所关心的是控制专横武断的权力，或者更确切地说，是控制行政权力，而他假定行政权的本性是专横武断的。”[6]在行政法的控权理念下，可以将行政权力完全限定在法律的框架内，保障权力的有序行使。但是与此同时，也不可避免地带来一个问题，即行政权力的行使过于机械而失去了应有的灵活性，并因此而不能满足行政实践的需要，不能实现行政的服务职能。
