中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1007-905X(2011)02-0078-05 民主机制控制公债有自身缺陷，公债与国家主权信用、央地关系、代际人权与代内人权保障都有紧密联系。由此，如果单纯依靠普通法律来控制公债很难达到控制公债的预期目的。要从根本上对公债进行有效控制，就必须在宪法框架内对其发行实体及发行程序施加更为严格的控制①。为深入研究这一问题，笔者决定专门以公债实体控制为宗旨，就公债种类、用途、总量及期限等方面的宪法实体控制分别予以深入研讨，以便为未来我国主权信用立法提供理论参考。 一、公债发行种类的宪法控制 从我国实际出发，公债可以分为国内公债与国外公债，日常性支出公债和建设公债，短期公债(又称国库券)与中、长期公债，强制公债与自愿公债。其中，建设公债又可以进一步分为一般责任公债和收入公债，一般责任公债是以政府的一般财政收入为偿债来源，政府承担全部清偿责任；而收入公债则以特定项目收入为偿债来源，政府只承担补充性赔偿责任。下面结合中央与地方政府的事权划分就中央政府与地方政府的公债发行种类及权限进行分析。 (一)中央政府的公债发行种类 1.中央政府专属公债发行权 各级政府的公债发行权限与其所管理的事权有直接关系。一般来说，国防、外交、宏观调控、收入再分配、司法及全国性公共产品供给属于中央政府的专属职能。中央政府作为国家主权的代表，拥有全国性征税权、造币权及国有资产所有权，具有独立公法人地位。在公债发行领域，中央政府应当具有宪法所界定的各种公债发行权。由于中央政府管理的事项分为专属事项与共管事项，其专属事项决定某些种类的公债只能由中央政府发行，即这些公债发行权属于中央政府的专属公债发行权，比如用于国防的费用、用于宏观调控的短期公债等非生产性公债及强制公债，只能由中央政府发行，地方政府无权染指。 (1)非生产性公债 美国几乎所有州和地方政府都把预算平衡作为州及地方政府预算的一个原则，且有32个州同意把预算平衡作为联邦政府预算原则加入联邦宪法。2001年西班牙《预算稳定法》规定在任的各级政府(中央、地方和市政当局)都要拟定和恢复零赤字预算。这项法律比欧洲货币联盟对西班牙所要求的目标——在短期内要将公共支出的赤字保持在GDP的3％以下，在中、长期内要保持预算平衡或者财政盈余——还要严格②。在德国，Bundestage的100名议会代表提出一项将代际公正原则作为一项宪法修正案加入宪法。自从2003年秋天，后代人权基金会在议会内外开始游说这个法案③。为了保证代际公正和代际人权，在和平年代，必须以最严格的方式控制非生产性公债的发行与使用。 然而，如果出现战争或特大自然灾害，通过征税不能保证政府日常支出，就必须通过发行公债来筹集战争经费或者其他经费，以适度调整整体税收规模。“在大规模战争中，征收新税和举债，通常应该是并存不废的。至于两者之间，应取之额究竟多少，除非仔细考察当时经济的和心理的情况，是不能决定的”④。其实，早期资本主义国家公债的发生、发展史，就是一部战争公债历史。凯恩斯主义革命之后，战争公债在公债历史中的统治地位才逐渐丧失。西方主要资本主义国家二战时期的战争公债在战争结束后很长时期才得以消化。 除了战争公债用于非生产领域之外，中央政府专属公债发行权还包括短期公债。短期公债是中央政府为解决临时性财政短缺的一种财政工具。财政收入在一年四季会出现不均衡波动，而财政支出则基本上是以均衡的方式流出，因此出现财政收支时间差应属正常。为了保证政治国家的正常运转，中央政府有必要通过发行短期公债来解决暂时财政困难。地方政府虽然也会出现短期财政短缺的情况，但它可以从中央政府获得规范化转移支付。 另外，短期公债还是中央政府实行宏观调控、稳定货币供给、保持利率与物价稳定的重要调控措施。二战以后，宏观调控成为各国中央政府的重要职能，各主权国家中央银行在债券公开市场上，相机决策而反经济风行地买卖公债以调控货币供给总量已经成为中央政府的一种重要调控手段。“为了避免在公开市场操作中债券价格的大幅度波动，中央银行必须选择那种市场容量大，而且潜在风险小的券种作为其操作对象。于是，在众多的‘债券族’中，短期公债成了中央银行公开市场操作工具竞争的优胜者”⑤。比如，我国台湾地区“公共债务法”第三条明确规定短期公债的发行权专属于台湾行政当局。 短期公债用于政府日常性开支，所以，它不会产生代际公正问题。但短期公债发行仍然要有一定限制。首先，政府日常开支依靠税收是公共财政的一个基本原则。量能课税原则是现代公民公平负担税负的原则。如果大量使用短期公债支应日常开支，就会使公平负税原则遭受实质破坏。这一点在以所得税为主体税种的国家尚不明显。在以增值税为主体税种的我国，基于增值税自身的累退性，大量使用短期公债会更加彰显其累退性质。其次，在中央政府利用短期公债调控货币、金融市场方面，它的使用限度也受到客观经济规律的制约。 (2)强制公债 由于强制公债具有非自愿性质，公债购买人的意志受到公权力的强制，所以，强制公债与税收相似。马克思曾经把强制公债比作税收的另一种形式。它与税收的最大不同就是公债到期后政府要归还公债本息。而税收则是对私人财产的无偿征收，没有归还本息问题。但强制公债却剥夺了当事人一定时期内的财产使用权，也属于“侵害”私人财产权范畴，也应该受到严格限制。
