中图分类号：DF391 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2010)04-021-09 引言：应急志愿服务工作与社会应急能力建设 “5.12”汶川特大地震带来的巨大灾难令举国哀悼、举世震惊；两年过去，逝者安息，生者在灾后重建取得巨大成就的进程中恢复、延续、创建了崭新的常态生活，地震灾区在举国之力帮助重建中展现出崭新面貌，伟大的抗震救灾精神极大地增强了中华民族的凝聚力，展现出经过三十多年改革开放日益增强的国力。在汶川地震两周年纪念日之际，有必要通过系统深入的调查研究，认真总结抗震救灾和恢复重建的成功经验，深入研讨应急管理、巨灾应对和恢复重建的理论与实务问题，唤起社会各界密切关注和热心支持，推动灾区经济社会全面协调可持续发展，推动服务型政府、公共应急法制与和谐社会建设，为今后有效防范、应对巨灾提供参考。 在汶川震灾应对和持续的灾后重建中，志愿者、志愿服务组织、慈善机构等社会力量的积极作用，一直成为关注的热点。应急志愿服务不仅在灾难救援和灾后重建中发挥了巨大作用，也使得加强社会能力建设、推动志愿服务组织等民间组织的发展壮大，成为具有重大现实意义的课题。政府应急与社会应急的角色与分工如何？百万志愿者在汶川震灾救援和灾后重建中发挥了何种作用？志愿服务在社会应急能力建设中处于何种位置？应急志愿服务还有哪些亟需法律规制的地方？如何加强应急志愿服务法制建设？本文试作探讨、略陈管见，由此反思社会应急能力建设与志愿服务法制发展的进程特点。 一、从巨灾应对工作经验看政府应急与社会应急的角色分工 (一)政府与社会的角色定位、分工界限和作用领域 政府与社会的角色与分工界限(以及政府应急工作与社会应急工作的角色与分工界限)，是一个长久的不断有新意的话题。早在18世纪，学者们就有过热烈讨论。资产阶级革命胜利并建立了资本主义社会后，出于对行政权力侵略性的恐惧与对公民权利保护的考虑，对于政府管理问题，人们信奉“管得最少的政府是最好的政府”，“小政府”成为界分政府与社会的理想模式。随着国家资本主义的发展以及市场失灵，二战后，人们对国家及政府的期待有所增加，希望政府在更多的领域有更多的作为、更大的作用，行政权力在日益复杂、日益增大的社会需求之下不断膨胀，“看得见”的政府之手伸向社会各个领域，出现了走向强势政府的趋势，进而由于出现非市场失灵(即政府干预失灵)现象，产生双重失灵、失效的新问题，迫使人们反思政府干预的力度、界限和方式，寻找柔性管理这一新机制。 我国过去实行高度集权集中的计划经济体制，多年来一直奉行全能政府、权威政府的模式，社会或民间的力量与政府相比一直处于过于孱弱状态，在某种程度上只能依附于国家权力才能获得一些生存发展空间。汶川特大地震后，志愿者、志愿服务组织、民间机构等社会力量积极参与抢险救灾，有力出力，有钱出钱，迸发出巨大的热情与能量，发挥了特殊的重要作用。但由于救灾时间紧迫、难度极大、要求极高，对于能力有限、力量分散、保障不足的志愿者等社会力量，在政府应急的传统权威模式下，应如何进行角色定位并发挥应有作用？这些问题远未认识清楚，尚须深入探讨。 (二)政府是突发事件应对工作的主导力量与总指挥 在中国历史传统和现实国情下，政府对于社会资源与社会生活起着支配作用，尽管对此一直存有争议。政府担当着谋求国民福祉、进行社会治理的法定职责，当巨灾来临时只有政府具备领导全社会力量应对危机的能力，顺理成章地成为突发事件应对工作的主导力量与总指挥。特别是在具有“集中力量办大事”的制度特点的我国，身负法定职责、掌控极多资源的政府机关，面对巨大灾害、灾难的“大事”之际，理所当然要积极履行灾害救援职责，且有责任积极领导社会力量与民间力量共同参与，成为全社会应对突发事件的领导者与总指挥，使社会应急力量也能在政府构建的良好秩序中发挥作用。 (三)社会力量是突发事件应对工作的重要基础因素 社会力量在突发事件应对中扮演何种角色？透过“5.12”地震后各种社会力量在抗震救灾中的积极作用，可以看得更清楚。随着改革开放与市场经济的发展，以及行政民主化潮流的积极影响，社会多元利益格局逐渐形成，在生活条件显著改善的情况下，公民的主体意识日益提高，民间力量参与社会治理的意识与能力逐渐增强，这从汶川抗震和重建工作中表现活跃的志愿服务活动可见一斑。社会力量应是突发事件应对工作的参与者，此点较易理解；需要强调的一点是：社会力量也是突发事件应对工作的调和剂。在政府不擅长、不到位或需要放松规制的领域，志愿者、志愿服务组织、慈善机构等社会力量能够发挥灵活、非强制、更具亲和力等优势，有利于沟通官方与民间关系，更好地传达国家法律与政策精神，缓和对立情绪、紧张关系和政民矛盾，整合、放大社会资源。可见，社会力量参与应急工作，乃是政府领导下的全社会应急机制的重要组成部分和重要基础因素以及调和因素。 二、社会应急能力建设与志愿服务法制发展面临的突出问题
