中图分类号：D915.4 文献标识码：A 文章编号：1672-769X(2010)06-0030-07 一、问题的提出 2009年7月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。该《暂行规定》的颁布实施，是加强反腐倡廉制度建设、完善领导干部行为规范的重要举措，对于促进党政领导干部的管理和监督，增强党政领导干部的法治观念和责任意识，深入贯彻落实科学发展观，不断提高党的执政能力和执政水平，具有重要意义。 2003年中央对因防治“非典”不力免去了张文康卫生部部长职务、孟学农北京市市长职务，被认为“开了中国问责制的先河”。随后，在全国掀起了一场“问责风暴”，上千名各级政府官员，因隐瞒疫情或防治不力而被查处，这是新中国历史上首次在突发事件中，短时间内就同一问题连续地、大范围地追究官员责任，不仅成为我国战胜“非典”危机的转折点，也标志着我国行政问责制的全面推行。战胜“非典”危机后，我国在实践中更广泛、更深层次地运用行政问责制，对失职官员的追究力度也不断加大。尤其是自2008年9月份以来，全国掀起了新一轮的“问责风暴”。因重庆开县井喷事件、北京密云踩踏事件、吉林火灾事件、阜阳劣质奶粉事件、山西襄汾溃坝事故、三鹿奶粉事件、深圳龙岗火灾、黑龙江鹤岗市煤矿火灾、河南登封矿难等重大安全事故一大批官员受到处罚。在立法层面，党中央在重大责任事故和党风廉政建设方面制订了许多责任追究制度，如2001年4月21日国务院颁布实施了《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，2003年5月9日国务院颁布实施了《突发公共卫生事件应急条例》；2004年3月22日国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，2004年3月29日中共中央颁布了《党政领导干部辞职暂行规定》等等。随着中央加大行政问责的力度，地方也颁布了大量地方性规定，且更加有针对性，大多直接冠以“问责”之名。如2003年8月15日长沙市通过了《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》，2003年11月21日四川省制定了《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》，2004年1月13日天津市颁布了《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》，2004年5月11日重庆市通过了《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，2004年11月23日浙江省出台了《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法(试行)》，等等①。 行政问责制在我国产生并日益成熟是对全球行政改革浪潮的回应，也是克服我国行政管理中责任追究制度弊病的需要。可以说，行政问责制从“非典”危机中的非常举措逐步走向理性建制，从个案整治走向制度规范，彰显了政治文明的进步，极大地推进了建立高效廉洁的服务型责任政府的进程，促进了相关制度的配套改革，建立行政问责制正在成为中国新一轮政治改革和政府管理改革的聚焦②。但是，我国行政问责制在构建进程中存在泛化、滥化与简单化现象，还没有完成由“权力问责”向“制度问责”过渡，且呈现出阶段性、不均衡性特征。我国行政问责制存在诸多问题，既与传统行政责任文化缺失有关，也与政治体制权责不清有关，还与法律制度创新乏力有关。“制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则。”本文仅从制度构成角度，结合《暂行办法》，探讨我国行政问责制度构建中存在的几个关键问题。 二、行政问责的主体制度 行政问责的主体，即由谁问责，是指在行政问责过程中起组织、协调、领导和决策作用的组织③。这是学界关于行政问责制争议最大的问题之一，概括起来主要有以下三种观点：同体问责、异体问责和双重问责。 所谓同体问责，即内部问责，是指行政系统内部对其行政官员进行问责的制度。它主张通过行政领导、内设机关或上下行政层级关系实现追问责任。例如有学者认为，行政问责制度是政府实现其责任的一种自律或自我控制，是凭借自身权力建立的一种内部控制机制④。有学者认为，所谓行政问责制就是指现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和现任追究的制度。……总体而言，行政问责制行政系统内部的问责，是一种内部监督的机制，亦可称为“同体问责”。⑤所谓异体问责，即外部问责，是指行政系统外部的组织和人员(公众)对政府及其官员进行问责的制度。在我国，它主要是指人大、司法机关、政协和民主党派、新闻媒体、民众对执政党和政府的问责。比如有学者认为，这种设计基于回避因内部关系可能产生的问责不力的情况，外部问责主体主要包括权力机关、社会公众、舆论媒体等⑥。有学者认为，所谓行政问责制是指公众对政府作出的行政行为进行质疑，它包含明确权力、明晰责任和经常化、制度化的“问”——质询、弹劾、罢免等方面，是一个系统化的吏治规范⑦。所谓双重问责，即同体问责和异体问责的双重结合，问责主体既包含同体问责主体，又包含异体问责主体。它通过行政机关领导、内设监督机构、上级行政机关的内部问责和权力机关、司法机关、新闻媒体、社会公众等外部问责来共同实现。目前大多数学者持这种观点，比如有学者认为，行政问责制是指特定的问责主体对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施监督，并要求其承担否定性结果的一种规⑧。有学者认为，行政问责制是把“对行政行为的监督、约束辐射到行政权力履行的全过程，使得决策者、执行者都要承担相应的责任。”⑨
