法治政府是现代政府的基本特征，我国自改革开放以来，就在摸索、借鉴与尝试中逐渐开始了建设法治政府的进程，并取得了初步的成绩。2004年《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)实施，成为我国法治政府建设史上的重要里程碑。然而颇具讽刺意味的是，虽然我们在过去的十年中颁行了一系列与法治政府建设之间相关的法律规范，但却没有一部能够如《纲要》一般担负起全面总结、深化与展望法治政府建设的过去与将来的重任。法治的事业却由政策文件来主导，不能不令人深思。① 一、我国法治政府进程的问题及分析 从类型学的角度而言，我国法治政府建设中存在的问题可分为原生型和次生型两个层面。而这种分类的基础，在于法治政府建设议会主导型和行政主导型的分野。议会主导型法治政府模式强调作为权力机关的代议机构在推进法治建设中的核心作用，议会通过大批量的立法和监督行为使得行政权力受到法律的严格制约，其前提条件是该国宏观政治结构中国家权力存在基本的分立性，并且议会作为民意机关处于主导地位；而在行政主导型法治政府模式中，起主导作用的不是民意机关，而是行政权力迫于各方面的压力而主动引入现代法治规律、技术以提高治理能力以及满足合法性需要。② 首先，行政型法治政府建设的原生问题。根据我国大量的法治政府实践，可以基本认定我国选择了行政主导型模式作为法治政府建设事业的基本进路。虽然取得了令人瞩目的成绩，但这一模式的固有缺陷也随着相关改革的推进而逐渐显现出来，并成为当前我国法治政府建设中的原生问题。第一，行政主导模式无法充分整合法治政府建设中的其他制度性要素，使得“法治政府”沦为行政权自我实现的狭隘目标。众所周知，法治政府是法治社会的基本要素，而法治社会的特征除了依法行政之外，至少还意味着立法监督、司法监督甚至公民监督功能的有效发挥，因为这些都是民主与法治在现代社会条件下的本质要求。但是行政主导模式促使行政权自身成为法治政府建设的核心——政府颁行的改革纲要、规划、行政法规乃至红头文件成为法治政府事业文本化的主要载体③，使得立法、司法、民主监督等要素长期游离于法治政府建设的核心范畴之外。第二，对行政权独自作为的“情有独钟”，不但导致我国法治政府建设的重任过多系于行政一身，而且还使得本应综合推进的事业很大程度上沦为行政权单纯的“自我革命”。法治政府的核心价值在于民主政府、有限政府、透明政府以及责任政府等，这集中体现为对于传统行政权的严格限制。而行政主导模式将这种限制的过程异化为行政权自己的觉悟提升和自我革命，未免失于理性。2008年《湖南省行政程序规定》的出台曾被誉为我国法治政府建设的又一突出成就，然而当湖南省法制办官员在接受采访时不无自豪地宣称“这是我们政府自己革自己的命”④的时候，行政主导模式的内在逻辑缺陷就已经昭然若揭了。 其次，行政型法治政府建设的次生问题。上述困境的客观存在，使得一些次生问题也逐渐在我国法治政府的建设过程中凸现出来。第一，法治政府建设应当是各环节统一推进的过程，这包含两个含义，一是每个构成性要素都应当被重视，二是每个要素所在环节的实现进度应当相近，否则短板效应就会延滞整体法治目标的实现。就我国而言，除了行政机关的自我改革这一内在动力之外，司法监督、民主监督等外力的推动作用也必不可少。但是，直到行政改革已经屡获成效并作了多次总结的今天，司法监督和民主监督的机制建设却仍然大大滞后。前者集中体现在我国宪政体制下司法权地位的劣势所导致的对监督行政的谦抑性失语，后者则表现在信息公开、民意表达机制尚处于初级阶段所导致的民主监督虚置。第二，出于习惯性逻辑，行政权在法治政府建设的过程中“大包大揽”，以至于司法监督、民主监督的建设也逐渐演变为一场以行政权为主导的变革。而这一过程中行政权主体意识的渗透和行政制度构建的失当，实际上又反过来加剧了行政外部监督薄弱所造成的困境——司法监督和民主监督在法治政府建设中的地位愈发被边缘化。第三，虽然在行政权“一枝独秀”的情况下我国尚取得了法治政府建设领域的长足进步，主要是出于我国曾经的计划经济和全能型政府体制与当代法治意识之间的巨大差距产生的暂时的边际效益递增的表象，⑤随着这种差距的缩小以及改革逐渐的层面逐渐深化，行政型模式的固有缺陷必将严重阻滞法治政府建设的进一步深化。 最后，不论是原生问题还是次生问题，其根源都在于对行政主导型模式的选择，亦即对议会主导型模式的放弃。因此，要想实现法治政府建设又快又好地推进，就必须转变模式，由议会(即全国人大)担负起主导法治政府进程的重任。一方面，这是由于全国人大具有最为广泛的民主基础，其主导的法治政府建设进程也就由于凝聚了最广大人民的意志而具有最高的权威性与正当性；另一方面，全国人大是我国的最高权力机关，由它主导法治政府的建设可以最大限度调动包括立法、司法、基层民主等一切合理要素在内的制度资源，不但将法治政府建设的规划、实施真正能够上升到法律的层面，淡化其长期以来由行政主导模式所施加的浓重的政策色彩，而且还有利于协调各个实施环节的推进程度，最大限度实现法治政府建设的规模效益。由此，原生问题的两个主要方面得到了很好的回应，而次生问题的解决就只是时间问题了。 二、政府法治论：法治政府建设的理论基础
