学术前沿：高校办学自主权及其实现 中图分类号：G649.21；D905.2 文献标识码：A 文章编号：1672-4283(2010)06-0005-09 “政府与大学的关系是高等教育理论与实践中的重要问题之一，从中世纪大学产生时起，这一关系经历了曲折的发展历程。概括地说，从大学自治到政府控制再到两者合作，是这一关系演进的缩影。”[1]新中国成立以来，高等教育管理体制由确立到改革，由传统的计划经济条件下的改革到新时期探索建立符合社会主义市场经济体制的教育管理秩序，走过了一段曲折艰辛的历程。近几年来，我国在公立大学管理体制改革方面取得了新进展，政府对公立大学的管理职能正向宏观转移，并逐步扩大了公立大学面向社会依法办学的自主权。然而，公立大学管理体制改革的进程仍然滞后于经济体制改革和社会发展，且与社会主义市场经济体制不相适应。政府作为公立大学的举办者与大学的管理者、办学者之间的责、权、利没有得到明确划分和规范，政府直接管理的职能没有完全转变，学校仍缺乏面向社会自主办学的应有权力和自我约束机制。本文的主题就是在梳理我国公立高校与政府法律关系演变与发展历程的基础上，明确我国高等教育在未来的发展方向，促进公立高校办学自主权的真正落实与扩大。 关于大学办学自主权的法律性质，目前学界有三种学说，即公权力说、私权利说和混合权利说。公权力说主要是从大学的权力来源上进行分析的，他们认为，大学是法律法规授权的组织，大学办学自主权来源于法律法规的授权，“高等学校作为公共教育机构，虽然不是法律意义上的行政机关，但其对受教育者行使颁发学历证书与学位证书等权力是国家法律所授予的，在这一范围内，高等学校既符合授权的理由，更有授权的事实，即高等学校在教育行政法律关系中，可以成为法律法规授权的组织，具备行政主体资格”[2]。高校办学自主权“来自政府与高校之间的权力再分配，即政府放权”[2]。私权利说认为，高等学校的法律地位应定位于事业单位，具有民事主体资格，在行政法律关系中为行政相对人，不属于行政主体。学校对学生的管理属于内部行为(私人行政)而不是公共行政，因而高校不能成为行政主体，也不应该成为行政诉讼的适格被告。所以，学校与教师、学校与学生的法律关系就不是行政法意义上的行政法律关系，而只能是民事法律关系；学校与教师之间、学校与学生之间所发生的纠纷也就只能是民事纠纷，而不是行政法律纠纷。混合权力(利)说认为，对高校自主权权力(利)性质的界定，将高校自主权简单划分为高校对人的行为自主权和高校对物的行为自主权两大类，针对不同类型进行区分。高校对人的行为管理权，可以主要采取“实质说”和“强制说”的标准加以区分：前者按照高校与当事人是处于平等的法律地位还是处于服从的、不平等法律地位来划分，后者按照双方是自由协商、意思自治还是一方强制、另一方被动服从来划分。如果高校和当事人地位平等，双方是自由协商，那么此时产生的管理权应视为私权利(如高校招聘教师就是典型的私权利行使行为)；如果高校与当事人地位不平等，是基于强制命令而不是基于自由协商而产生的管理权，就应视为公权力(如学校开除学生的权力行使行为)。高校对物的行为自主权由于不存在双方地位和意思表示问题，其性质的划分可以参考“利益说”。如果高校对于某项事、物的管理涉及公共利益，即该行为除了涉及私人利益之外，还涉及第三方或公众的利益(如专业的设置)，那么该管理权就是公权力的行使；反之则应当属于私权利的行使。笔者认为，大学办学自主权来源于大学本身，是权利而不是权力；大学办学自主权是社会团体固有权利，而不是法律授予之权。①因为它是大学作为社会组织体的固有权利，因而，除法律明确禁止或者限制外，大学自主权的界限遵循一般民事权利的规则，即法无明令禁止即可为。 一、新中国成立以后至1978年：公立高校与政府的法律关系 新中国成立之初，政府把高等教育列为教育事业发展的重点，在充分借鉴苏联的管理模式和教学方法的基础上，通过一系列法律和政策，建立了中央高度集权的高等教育管理体制。 1950年5月5日，中央政务院颁布《各大行政区高等学校管理暂行办法》明确指出：“为了更有效地管理全国高等学校，除华北地区高等学校由中央教育部直接领导外，各大行政区高等学校暂由各大行政区教育部或者文教部代表中央教育部领导。各大行政区高等学校的重要方针，除由中央教育部做一般性统一规定以外，各大行政区教育部或者文教部亦得作适应地方性之规定，但须报中央教育部核准后始得实施”。[3]141950年7月28日，政务院通过《关于高等学校领导关系的决定》，强调“全国高等学校以由中央人民政府教育部统一领导为原则”。“中央人民政府教育部对全国高等学校(军事学校除外)均负有领导责任，各大行政区或军政委员会或文教部均有根据中央统一的方针政策，领导本区高等学校的责任。”[4]621950年8月14日，政务院颁布新中国第一个《高等学校暂行规程》，进一步规定了中央对大学及其内部学科设置的管理权。《规程》明确：“大学及专门学院的设立与停办，由中央人民政府教育部报请中央人民政府政务院决定之。”“大学及专门学院设立若干学系，其设立或变更由中央教育部决定之。”“大学如有必要，得设立学院，并在学院内设若干学系；学院及学系的设立或变更，由中央教育部决定之。”[5]1953年5月29日，政务院又通过了《政务院关于修订高等学校领导关系的决定》，重申：“为使高等教育密切联系实际，有计划的培养各类建设人才，以适应国家大规模经济建设的需要，中央人民政府高等教育部必须与中央人民政府各有关业务部门密切配合，有步骤地对全国高等学校实行统一与集中的领导。”“凡中央高等教育部所颁布的有关全国高等教育的建设计划(包括高等学校的设立与停办，院系及专业的设置、招生任务、基本建设任务)、财务计划、财务制度(包括预决算制度、经费开支标准、教师学生待遇等)、人事制度(包括人事任免、师资调配等)、教学计划、教学大纲、生产实习教程以及其他重要法规、指示或命令，全国高等学校均应执行。其有必要变通办理时，须经中央高等教育部或由中央高等教育部报请政务院批准。”[6]1956年高等教育部制定《中华人民共和国高等学校章程(草案)》又对高等教育的严格管理体制进行重申，规定：“高等学校的设立与停办，由中华人民共和国国务院决定。高等学校的系、专业、教研组、函授部、夜校部、夜分校和函授教学辅导站的设立和变更，由中华人民共和国高等教育部决定”。“高等学校根据高等教育部批准的教学计划和教学大纲进行教学工作。”“高等学校设校、院长一人，由高等教育部提请国务院任命。”[7]直到1961年，党的八届九中全会制定了对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针后，教育部在北京召开全国重点高等学校工作会议，着重研究贯彻执行“八字方针”，并对重点高校实行了“四定”：定规模、定任务、定方向、定专业，以加强对重点高校的集中管理。1961年9月，中共中央批准试行《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》(简称“高教六十条”)再次重申：“高等学校的基本任务，是贯彻执行教育为无产阶级的政治服务、教育与生产劳动相结合的方针，培养为社会主义建设所需要的各种专门人才。”“教育部直属高等学校，行政上受教育部领导，党的工作受省、市、自治区党委领导。省、市、自治区党委和学校党委对这些学校的领导，应该根据中共中央、国务院的方针、政策和教育部的各项有关规定办事。”“高等学校的专业设置，应该根据国家的需要、科学的发展和学校的可能条件来决定。……学校必须按照教育部制订或者批准的教学方案、教学计划组织教学工作。……事业设置、教学方案、教学计划、教学大纲和教材要力求稳定，不得轻易变动。课程和学科体系的重大改变，必须经过教育部批准。”“高等学校的领导制度，是党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。高等学校的校长，是国家任命的学校行政负责人……”[8]至此，高度集中的教育管理体制得以最终确立。10年“文革”期间，全国大学处于一片混乱之中。但是，政府的行政控制并没有因此改变，大学仍然是政府的附属机构。
