一 立法会调查权的挑战：从“郑家纯等诉立法会案”①说起 在“郑家纯等诉香港特别行政区立法会案”②(以下简称“立法会案”)中，原告当事人针对立法会特别委员会传召其提供证据作证等行为，提出司法复核而认为立法会的特别委员会并没有调查权。首先，根据《香港特别行政区基本法》(以下简称《基本法》)第73条第10项的规定，只能在行使第73条第1项至第9项的职权时，立法会才可传召有关人士作证或提供证据。所有这些职权均应由立法会来行使，而并不能由立法会的特别委员会来行使；其次，授权立法会的特别委员会可以行使证人传召等调查权的《立法会(特权及权力)条例》，由于其系在香港《基本法》之前出台，且与香港《基本法》第73条规定的只有立法会可以行使证人传召等调查权不符，因而应该是无效的。最后，即使依据《立法会(权力及特权)条例》可以由特别委员会来行使证人传召等调查权，其也必须在立法会决议的范围之内。而在本案中，立法会的决议并没有详细说明立法会的特别委员会可以传召当事人，而只是说可以进行调查并就相关事件做出报告，因而该委员会对证人的个别要求超越了2008年12月10日立法会任命该特别委员会并界定其职权的决议范围。③可以说，本案在理论与实践上给香港立法会调查权的界限带来了新的挑战。 从现代议会的理论形态来看，议会具有独特的功能，包括立法功能、联结功能、选拔立法与行政部门的领导、冲突的缓冲处理等功能。④虽然各国议会制度的内容不尽相同，但是议会功能的发挥均离不开议会监督制度，即通过监督权的行使来使其功能的发挥得以畅通。对于议会监督权的行使，从目的的角度来讲，一来可以使得议会的政策目标得以很好地实现，二来有利于机关内部的管理，以避免在政策执行过程中有过分浪费、不公平，或者是违法或不诚实的行为等，从而使得政策能得到有效地、经济地及忠实地执行。⑤其中监督权包括诸多形态，如质询、报告等。但由于议会的形态具有公众性而不具有机构性，各国议会自身功能的发挥主要是通过其所属委员会来进行。在许多方面，委员会可谓是议会的操刀手。⑥因为议会的绝大多数成员对具体立法的细节并不关心，从而在很大程度上使得委员会在现代议会中行使着真正的权力。⑦而特别委员会的调查权所具有的要求当事人出席作证并提供相关材料，是议会诸多职能得以有效发挥的关键。从英国议会的实践来看，特别委员会均由议会成员组成，也可以由上下两院成员联合组成，即联合性特别委员会。⑧除单独的特别委员会外，还存在诸多部门特别委员会，对政府相应的部门行使调查监督权。⑨但对于这种调查权，由于所处的制度环境存在差异而呈现出不同的表现形态，进而不可能寻找到统一适用的技术或标准。虽然香港长期受英国殖民的影响，在很大程度上沿袭了英国制度的诸多特点，且具有美国制度下三权分立的诸多因素，但是对于香港立法会调查权界限的确定，应该立基于自身的制度特点，而不能简单地模仿国外的制度内容。香港通过《基本法》在制度上实行“一国两制”下的行政主导制。因此，虽然可以借鉴学习英国、美国等国家的经验，但是根基于香港自身的制度特点：一方面，必须以《基本法》规定的内容为依托，而不能有所偏离；另一方面，必须与香港行政主导的政制结构具有逻辑上的一致性。 虽然目前“一国两制”的制度设计已经取得了重大成就，但是诸多制度环节仍处在进一步探索之中，“立法会案”所带来的香港立法会调查权界限的挑战便为例证。从比较分析的视角探讨香港立法会调查权在《基本法》上的内涵及其界限，对于香港议会制度的发展乃至香港政制结构的进一步优化都具有重要意义。 二 授权性与《基本法》第73条 从议会调查权的发展来看，其最初起源于英国，在17世纪时已经被采用。当时还只是一种宪法惯例，主要有两个特色：一是调查以委员会为行使中心；二是为使调查权有效行使，采取类似法院的强制手段，即委员会可以要求证人作证、宣誓或提出文书，如其拒绝作证，或作伪证，则可处以相当制裁。这项制度在美国建国初也被采用。法国在革命后也予采行。德国1850年《普鲁士宪法》、1830年《比利时宪法》、1850年《荷兰宪法》、1886年《丹麦宪法》，进而至于20世纪宪法，都广予采用。⑩由此可见，对于议会是否享有调查权不会存在争论。但对于宪法关于调查权规定的具体内涵则仍存在争论，而需要在不同的制度背景下予以理清。如以不成文宪法为传统的英国实行议会主权。在这种制度下，议会具有绝对的至上权威，其表现在：(1)议会是最高立法机关；(2)议会的立法权是没有界限的；(3)任何其他主体的权威都不能超越议会所制定法律的效力范围。(11)因此，对于英国议会的特别委员会所享有的调查权，在议会至上的制度安排下，完全由议会自由决定，而不存在通过“宪法”授权的问题。但是香港的立法机关虽然与英国议会在技术上具有诸多相似之处，但在制度上并不具有英国议会至上的特点，而须以香港《基本法》为唯一宪法性依据。因此，如欲探讨立法会调查权的界限，有必要先对作为依据的香港《基本法》第73条进行理论上的解读。 香港《基本法》第73条规定，香港特别行政区立法会行使下列职权：(一)根据本法规定并依照法定程序制定、修改和废除法律……(十)在行使上述各项职权时，如有需要，可传召有关人士出席作证和提供证据。由此，香港立法会当然享有调查权，传召有关人士出席作证和提供证据。从《基本法》的文本内容来看，对于调查权的界限须遵循以下两点： 第一，调查权的行使前提是“在行使上诉各项职权时”。上述各项职权便是第73条第1项至第9项规定的内容，分别为：(一)根据本法规定并依照法定程序制定、修改和废除法律；(二)根据政府的提案，审核、通过财政预算；(三)批准税收和公共开支；(四)听取行政长官的施政报告并进行辩论；(五)对政府的工作提出质询；(六)就任何有关公共利益问题进行辩论；(七)同意终审法院法官和高等法院首席法官的任免；(八)接受香港居民申诉并作出处理；(九)如立法会全体议员的1/4联合动议，指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，经立法会通过进行调查，立法会可委托终审法院首席法官负责组成独立的调查特别委员会，并担任主席。调查委员会负责进行调查，并向立法会提出报告。如该调查委员会认为有足够证据构成上述指控，立法会以全体议员2/3多数通过，可提出弹劾案，报请中央人民政府决定。在行使上述职权事项的过程中，立法会当然可以根据需要行使调查权。
