中图分类号：D927；D920.0 文献标识码：A 文章编号：1001－8263（2010）10－0106－09 “依法治国，建设社会主义法治国家”需要广大人民群众的积极响应和广泛参与，为此，在我国的宪法、法律法规和政策制度中有对公民参与的一些基本的规定和表述，但从公民参与地方法治建设中的实践来看，尚有许多的理论和现实问题亟待廓清和证成，公民参与地方法治建设无论是制度性安排、还是政策性保障，都还有待于进一步的规范和构建。本文将试图从地方法治建设中公民参与及其权利行使进行法理层面和实践层面的探讨。 一、地方法治建设的公民参与及其权利的正当性 （一）公民参与正当性的权利视角 早在1787年代，弗吉尼亚代表乔治·梅森在美国制宪会议上认为，宪法是一种社会契约：打算组织政府的人们，在从人民手中拿走治理人民的权力以前，首先要保证把哪些权利保留给人民，作为交换条件，使人民有避免、揭露、抵制、制止政府作恶的手段。世界上永远不会出现不犯错误、不生罪孽的政府。因此，评断一部宪法的好坏，人民的权利得到多少保障，是第一标准。① 这就是梅森的宪法观，他是三个拒绝在宪法上签字者之一，最核心的原因是，他认为人民的权利缺失，宪法最后定稿授予总统权力太多太重，有君主制的倾向；给予人民的权利太少，不像共和制的宪法。 公共权力本质上是一种异化的社会力量，因为它产生于社会反过来又凌驾于社会之上，公众的权力变成了支配公众的权力。② 人们不得不追问一个问题，人民将自己的某些权利委托出去，形成公共权力由一部分人掌握并行使，是否会象洛克所言，集中的权力难免公权私用、公权作恶，使政治权力反转成为侵害个人权利的利器。③ 因为，基于公共权力的公共性与特殊性，公共权力在其现实的运行过程中并不必然会真正代表社会整体的利益，并不必然会超越社会各利益集团的局限，也并不必然会排斥权力的握有者利用其推行有利于自己的法律或政策制度安排的行为。 恩格斯说过，“每一时代的理论思维，从而我们时代的理论思维，都是一种历史的产物，它在不同的时代具有完全不同的形式，同时具有完全不同的内容。”④ 权利作为一种文化和制度现象，与法和国家一同出现在人类社会，人们在长期的社会实践过程中创设了各种权利，每种权利的内容和形式其实都是适应于解决人类必须对付的各种生存和发展问题而产生的。庞德认为，权利这个词曾被用于六种意义。一是权利是指利益，就像在关于自然权利的很多讨论里所使用的那样；二是权利指法律上得到承认和被划定界限的利益；三是权利指通过政治组织社会的强力，来强制另一个人或所有其他人去从事某一行为或不从事某一行为的能力；四是权利指设立、改变或剥夺各种狭义法律权利从而设立或改变各种义务的能力；五是权利指某些可以说是法律上不过问的情况，也就是某些对自然能力在法律上不加限制的情况；六是权利还被用在纯伦理意义上来指什么是正义的。⑤ 为了使人民有避免自身的和社会的权利遭受公共权力的侵害，公民参与权的创设和行使就成为一种制衡的力量，使之成为制约和监督公共权力不当行使的利器。公民参与权的正当性证成之所以要从正义性和合法性两个思维视角去论述，乃是因为公民参与权既是一种基本权利，又是一种公共权利，而且还是一种社会权利。 “国家的一切权力属于人民”的理念早在18世纪就已经有了比较精辟的论述，当时，卢梭认为，人民主权是由公意行使的权力，公意的体现就是法律，而国家的代表是人民的公仆。康德也认为，人民的最高权力决定了所有公民在国家中的自由、平等和独立，而国家不过是用法律把人们联合起来的组织，因此人民有权制定反映自己意志的宪法。费希特也认为，当全体人民表达出他们的共同意志时候，他们要组成一个法治共同体，就必须把他们那部分管理公众事务的权力转交给他们选举出来的政府，而政府必须对全体人民负责，它的职责也不过是执行全体人民的共同意志，让法律和正义统治国家。接着费希特又进一步指出，在宪法的执行过程中，只有行政权力才可能成为反叛者，人民则从来不是反叛者，人民实际上是最高的权力，在它之上没有任何权力，它就是其他一切权力的源泉。⑥ 关于公民参与权的正当性，用哈贝马斯的话来说，“人民主权的原则是以确保公民的公共自主性的沟通权和参与权所体现出来的。因此，法律是作为同等保护私人自主性和公共自主性的工具而获得正当性的。”⑦ 公民参与上升为公民的一种权利则是近现代才产生的，参与权的正当性源于人民权力和权利的正当性，几乎所有国家的宪法都有关于：国家的权力属于人民，公民的权利必须保障的表述。比如法国宪法第3条规定，国家主权属于人民，人民通过自己的代表或者通过公民复决来行使国家主权。俄罗斯宪法第3条规定，俄罗斯联邦的主权和权力属于各民族人民。美国宪法虽然没有“国家的权力属于人民”的抽象表述，但是该宪法对人民的权利给于了具体的规定，如该宪法的序言规定，我们美利坚合众国的人民，为了组织一个更完善的联邦，树立正义，保障国内的安宁，建立共同的国防，增进全民福利和确保我们自己及我们后代能安享自由带来的幸福，乃为美利坚合众国制定和确立这一部宪法；第九条修正案规定，本宪法对某些权利的列举，不得被解释为否定或忽视由人民保留的其他权利；第十条修正案规定，本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，保留各州行使，或保留给人民行使之。 （二）公民参与权正当性的法律政策制度视角 1.我国宪法及宪法性法律和其它法律法规对公民参与权的规定。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”我国《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”我国《法院组织法》第37条规定了人民陪审员制度，可以说是新型的确认公民司法参与权的具体体现，该条规定：“有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民陪审员，但是被剥夺过政治权利的人除外。人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利。”
