引论 在我国行政实务中，行政机关可以通过变更行政规范性文件的形式来进行行政管理，以实现自己的管理目标或上级交付的各项任务。例如，山西省政府制定颁布的《关于开展煤炭工业可持续发展政策措施试点工作的总体实施方案》① 以及配套的具体实施措施等行政规范性文件，就是为了“实现煤炭工业持续稳定健康发展，保障国民经济发展需要”② 这一行政管理目标而出台的。 然而，通阅该省相关文件，尤其是2008年9月的《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》③ 和2009年4月的《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》④ 两文件（以下简称系争文件）所规定的兼并重组目标：“到2010年底，省内煤矿企业规模不低于300万吨／年，矿井个数控制在1000座以内”（以下简称重组目标），实际上改变了煤矿生产企业获得生产许可证的条件，即已超越了《煤炭法》、《矿产资源法》以及《煤炭生产许可证管理办法》等法律、法规所规定的相应条件和标准，同时也以立新废旧的方式终止了系争文件实施前该省内各地方政府制定的以招商引资方式承诺开采煤矿资源并可获得合法利润的相关行政规范性文件。就规模在30万吨以上300万吨以下且拥有合法许可证的煤矿生产企业（以下简称相关煤矿生产企业）而言，系争文件造成了自己先前与地方政府签订的采矿权有偿出让协议（即行政契约）将不再具有实质法律效力、先前的合法许可证将被废止的法律效果。⑤ 从法律权利的实然享有角度而言，系争文件有可能会遭致侵及相关煤矿生产企业财产权以及自主经营权的嫌疑。既然山西省政府的变更行为会产生限制企业权益或课予企业法律不曾规定的义务的重大影响，那么从法学实证研究角度来看：行政机关依据何种目的和权力变更相对人曾拥有的有利法律地位？通过以兼并重组方式改变相关煤矿生产企业许可条件这一规范论证过程是基于怎样的立法事实作出的，即山西省政府选择何种相关事实来认定并考量需要以兼并重组方式来整合煤炭资源的？在这些被考量的事实中，相对人基于行政机关的先前行为而产生的合法预期这一经验性事实是否能够成为行政机关变更原先行政规范性文件过程的必要条件或前提？ 在行政法上，行政机关变更先前行政规范性文件时拥有宽广的裁量判断空间，且该空间为其他国家机关所尊重。然而在行政权力行使须受深度制约的实质法治观念越来越明细趋势下，行政机关立法裁量空间同样仍然需要在法律的视线下进行，这已经是不争的事实。本文将在阐析合法预期这一经验性事实的基础上，探询合法预期制约行政机关变更行政规范性文件的角色和功能，以论证行政机关权力行使须符合实质合法性原则这一课题。 一、何谓合法预期 （一）合法预期的涵义 随着经济体制改革的启动，煤矿这一公共资源可以转手给民营的行为不仅被允许甚至被地方政府摆在了突出位置，其中最典型的就是通过招商引资作出承诺，以签订行政契约的方式允许民营资本的进入。基于对这些历史发展延续性的本能感观，和对行政契约行为的信任以及地方政府官员承诺言论的信任，相关煤矿生产企业就会作出如下预期：自己若按照政府的承诺去做，那么自己的投入就会获得收益。就此，笔者提出，行政法上的合法预期是，相对人基于对行政法律活动的信赖而产生的可取得未来可得利益的一种受法律保护的期望。这种期望的特性会在国家和公民之间形成一个基本的利益诉求，即“公民以国家的规定和措施为准的期待和安排不会因为快速的、也许甚至是倒退的改变而受到破坏和剥夺。”⑥ 在英国行政法学上，这一概念被学者表述为：“（1）行政机关在作出变更决定之前将履行听取意见以及其他适当程序的义务；（2）（相对人）自己将在未来获得某种实体性的利益，或对于已获利益，将继续享有且不被实质性地改变。”⑦ 相应的，程序性合法预期和实体性合法预期也分别被构建出来⑧。 （二）合法预期的法律属性 1.合法预期是公民对国家的信赖与基本利益诉求。在该事件中，山西省地方政府与相关煤矿生产企业签订行政契约，目的在于有效促成行政机关所预期的特定行政目的的实现，因此相关煤矿生产企业必须服从该行政机关的行为，才能使自己同时获利。此时相关煤矿生产企业无疑会相信依据行政契约所安排的“法律状态”将进入稳定环境⑨。 2.合法预期是公民对行政法律秩序连续性的一种经验反映。在该事件中，无论是制定法、产业政策，还是地方实施细则或方案，均是根据一定经验需求将权利（力）义务的一致性、连贯性引入了法律过程中，为公民社会生活提供了较高程度的有序性和稳定性。人们容易据此作出是继续投入扩大煤炭生产还是没有任何作为的选择。这种经验反映与人类本能的重复性需求相适应，体现的是规则秩序的平等和安全价值。 3.合法预期是制约行政法律行为变更的一个法律考量因素。就该事件而言，《煤炭法》第六条规定：“国家保护依法投资开发煤炭资源的投资者的合法权益。”《矿产资源法》第四条规定：“国家保障依法设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益。”这些体现保护相对人合法权益原则的立法要求是否蕴涵国家机关须考量并保护相对人合法预期这一事实？基于域外法对合法预期保护规则运作已相当成熟，以及当事人权益保障往精细化的实质法治方向发展的考虑，合法预期应成为行政规范性文件效力存续与中断之间进行取舍的衡量要件，且为行政法律行为变更自由理论提出更为丰富的控制路径。
