社会管理，主要指与政治、经济、文化各子系统并列的社会子系统的管理。社会管理体制，是指“国家就各种社会管理主体在社会生活、社会事务和社会关系中的地位和作用、相互关系及运行方式而制定一系列富有约束力的规则和程序性安排”。①我国传统的社会管理体制不适应市场经济发展和社会全面进步的要求，面对新形势、新任务，必须创新社会管理体制。中共十七大报告提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，在宏观层面上为完善社会管理体制确定了指导原则。“社会管理的主体是多元的，不仅政府机构，而且还包括各种民间组织乃至企业，他们在规范、协调、服务等社会管理活动中都可以发挥重要作用。”②社团是社会管理的主体，也是社会管理的对象，在社会管理中具有十分重要的地位。我国社团的发展迅速，截至2010年3月底，我国共拥有各类社团239000个。③其实社团的真实数量远不止于此。现实情况迫切要求改革社团管理体制，建立以保障权利为中心的社团管理体制。 一、我国目前的社团管理体制及其带来的问题 为了发挥社团的积极功能又能确保社会政治稳定，按照我国现行有关法规的规定，政府对社会团体的管理体制可以概括为十二字方针：“归口登记、双重负责、分级管理。”归口登记，是指除法律、法规规定免于登记外，1998年以后，所有社团都由民政部门统一登记，其他部门登记的不能视为社团。分级管理，是指根据社团的规模，全国性社团由国务院的登记管理机关及相应业务主管部门负责管理监督，地方性社团由地方各级登记机关及相应的业务单位负责管理监督。双重负责，又称双重管理，指对社团的登记注册管理及日常性管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。十二字方针“既是长期的计划经济体制惯性的沿袭，也是针对中国社团现状的无奈之举。‘分级’和‘归口’多少带有计划经济条件下全国在行政管理模式上的‘条块分割’的色彩；‘双重负责’也暴露出国家统合社会的影子。国家从总体上还是希望把社团固定起来，在行动上不越界。因而，可以说，我国社团管理体制依然没有跳出计划经济窠臼。④ 我国社团管理体制落后于现实社会的需要，既不能满足公民结社自由的需要，也不适应现代社会治理的要求。在双重管理体制下，申请成立社团的第一道手续是先向业务主管单位提出申请经其审查同意，然后进入第二道程序，由发起人向登记管理机关申请筹备。假如找不到业务主管单位，或没有任何单位愿意作为某一社团的主管单位，那么这一社团就无法成立，这样的例子在现实中比比皆是。即使通过第一道程序，一些社团仍然难以得到登记。因为在社团管理的实践活动中，考虑到政治因素的需要，审批上体现从严的精神。对特定群体社团，如下岗妇女再就业协会、外地人口就业协会、股民协会、出租汽车司机协会等不予登记。这样，社团登记机关就拥有了较大的自由裁量权，在社团审批中可能会存在过多偏重于管理机关对该社团成立主观意图的认识，使审批活动有较强的随意性。毫无疑问，登记管理机关实际上增加了登记的必备条件，又添设了社团成立的人为障碍。⑤政府有关部门的以上做法显然不符合法治精神，因为法治之下没有特权，不仅公民必须守法，政府行为也应受到法律的约束。对羁束行政行为必须依法行使，就是自由裁量的行政行为也不得随意行使，应符合“比例原则”。现有管理体制不仅在社团登记上带来难度，对社团开展活动也有负面的影响。从社团成立宗旨来看，其应该是自愿组织起来开展活动的，但在实际过程中，受到传统计划经济管理模式的影响，往往由业务主管部门按照行政管理的方式，组织与安排社团的各项活动，尽管这种处理方式会给社团在经费与办公场所上带来不少便利，但同时，也使社团失去了自主性，成为业务主管部门的附属机构，出现政社不分，无法使社团真正发挥作用。⑥此外，社团设立分支机构、代表机构比较困难，社团不得设立地域性的分支机构，这些规定都不利于社团开展活动，也会给社团参与社会治理带来负面的影响。 通过社团管理体制清晰可见其背后的支撑理念，长期以来把来自民间的社团推定为党和政府的对立面，视之为“假想敌”、“制造动乱的因素”，必须严加防范。如一位官员所言：市委、市政府、市政法委多次专题讨论社团管理工作，要求大家与党中央保持高度一致，充分认识社团管理工作是党中央、国务院交给我们的一项政治任务，是事关维护社会政治稳定的重要工作，必须保持高度的政治警惕，采取有力的措施，切实加强管理，防微杜渐，堵塞漏洞，严防境内外敌对势力利用社团和民办非企业单位进行渗透破坏活动。⑦ 二、建立以保障权利为中心的社团管理体制 近年来，有些地方政府积极回应社团成长和发展对管理体制创新的需求，在现行社团管理法律和政策框架内，结合各地区特点，对社团管理体制进行改革。虽然改革模式并不一致，但集中选择了对社团“双重负责”的管理体制进行改革。2000年底，中共上海市委办公厅、上海市政府办公厅转发《市民政局、市社团局关于确认本市社团和民办非企业单位的业务主管单位的若干意见》，在部分市区承认街道可以作为社区社团的业务主管单位，使得社区的草根社团得以突破“准入门槛”的制约。2004年6月，深圳市成立了市政府直管的行业协会服务署，作为市政府培育、监管、规范、服务行业协会的专门工作部门，负责行业协会民间化的组织，协调和相关政策制定；对申请筹备行业协会出具意见；协助做好行业协会的监管等。这样，行业协会的登记管理工作仍统一由民政部门负责，行业协会的业务主管单位则不再是有关行业领域的政府经济职能部门，而由行业协会服务署统一充当各行业协会的业务主管部门。北京市社会建设工作领导小组认定该市首批10家市级“枢纽型”社会组织，今后成立社会组织将不会再找行政部门。据悉，社会组织管理将逐步实现政社分开、管办分离，大部分行政部门只行使行业指导职责，原则上不再作为社会组织业务主管单位；而授权人民团体等“枢纽型”社会组织作为业务主管单位，对社会组织进行分类管理。今后，除少部分有特殊职能的部门外，大部分行政部门原则上不再接受新的社会组织设立申请。这些改革的共同点是通过为社团登记提供便利机制减少行政部门对社团事务的干预，以保障公民结社权的实现或社团实现自治。 以保障权利为中心的管理体制创新，应在社团登记、管理等制度创新上有新进展。 第一，在社团登记方式上，应以“一元管理”为原则，以“双重管理”为例外。世界各国对社团等社会组织的登记要求大致有以下几类：有的要求所有民间组织都必须登记，同时规定登记的严格条件，如新加坡、泰国；有的要求所有民间组织都必须登记，但对登记条件没有任何组织实体限制，如马来西亚；有的只要求某些特定类型组织必须登记，如英国要求慈善组织必须登记；有的采取自愿登记，登记的组织可以享受税收及其他方面的优惠，如美国、加拿大；有的对所有民间组织不要求登记，如意大利。⑧日本的社团登记很严格，登记社团要经过繁琐的审查过程，但日本承认非登记社团的合法性，非登记社团非常多，这些社团在日本称为市民团体。⑨像中国这样实行严格的“双重管理”的国家实属罕见，考虑到中国的具体国情，目前完全放开社团管理也不现实。比较切合实际、也能为各方接受的做法是以“一元管理”为原则、以“双重管理”为例外。对非法人团体、慈善公益类团体、学术团体等取消主管单位，实行直接备案或登记制度。对其他类社团，根据政治敏感性可继续保留业务主管单位要求，但条件成熟后可逐步加以取消。在“一元管理”中应积极推广备案制度。其实有的地方社团管理体制的创新已经修正了原来严格的登记办法，如青岛实行的社区准民间组织的备案登记制度就是很好的尝试。⑩北京市民政局局长赵义在2007年北京市“两会”上透露，北京将于2007年对社区民间组织引入备案制度。江西等地作为农村民间组织备案制度的试点省份，从2006年开始尝试备案制度。(11)社团登记其实是一种行政许可，“政府许可权的范围不能过大，而且应当采取列举的形式，而不应当采取概括的形式，否则政府就可能利用概括的不确定性扩大对社团的限制范围。具体来讲，许可一般应仅限于税收许可、国外社团活动的许可、政治社团的许可等”。(12)《行政许可法》第13条规定，该法第12条所列事项，通过行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不设行政许可。因此，对非法人团体、慈善公益类团体、学术团体等社团登记能采用备案方式解决的尽可能采用备案制度，以便于公民结社权的实现，促进公民社会成长。对上述社团登记视为社会组织自愿获得主体资格的行为，(13)是社会的自愿选择，而不是作为政府的强行规定。
