中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1000-176X(2010)07-0012-06 地方政府的职能演进大致经历了虚拟主体、单一主体和网络化主体等三个发展阶段。虚拟主体是指，在战后北欧福利国家兴起的初始阶段，中央政府是国家社会公共产品和福利性服务生产，以及国内民主体系建设的核心组织者，地方政府的职能非独立化。1959年，马斯格雷夫(Musgrave)在《公共财政理论》中提出地方政府主要追求资源分配效率的职能划分论断。蒂博特(Tiebout)和布坎南(Buchanan)也是此时期地方发展理论的代表人物。20世纪70年代兴起的地方分权化自治运动、地方政府体制和组织结构变革、城市公民意识与社会革命思潮等，地方政府逐步成为公共产品、社会服务和福利制度供给的主体。相应地，地方政府经济学、地方政治学、地方社会学和地方公共管理等分支学科的迅速发展成为地方政府独立化阶段的理论标志。 在全球化和区域一体化的开放经济环境中，沿着生产性要素跨地区自由流动的线索，在税收和财政支出研究之外，非对称信息、逆向选择、代理问题、社会规制、政治分析、道德风险、市场失败、项目评价、投票和公共选择理论等理论与工具，不断汇聚到地方公共经济理论与应用研究体系之中。地方治理理论、财政联邦主义(fiscal federalism)、财政分权、税收竞争和税收输出、地方公共债务和政府间转移支付等，成为地方政府网络化主体时代地方经济学理论研究的重要发展方向。本文依据比较系统的理论与实践前沿综述，归纳出当代地方政府财税经济活动中的如下几个核心命题。 一、现代都市财政压力与地方税收结构的系统演变研究 受景气周期波动、经济衰退或者财产价值下降的影响，地方政府经常出现严重的财政问题。例如，20世纪70年代中期，纽约市出现严重财政危机；经济发达的美国加利福尼亚州2004年度也出现了300亿美元的预算缺口[1]。由此，如何运用制度工具消除经济周期和收入波动对地方税收的负面影响，是地方政府经济分析中的重要命题。地方政府深知地方公共产品的地理受益范围以及本地区居民的偏好和实际需要，而且地方政府对提高本辖区内的居民福利具有强烈的责任感，因此，在地区间竞争的压力下，地方政府的创新需要非常迫切。除增强地方预算的透明度，建立预算平衡的制度保障之外，如何提升地方税收收入的稳定性，实现地方政府在不同阶段内的收入平滑化，是地方政府经济健康运行的现实需求。该领域需要研究的重点问题包括：(1)在经济不景气时，地方政府如何通过储蓄、借款和税收等工具提升维护预算平衡的能力，以及地方政府是否需要推行应急和解困基金模式？(2)地方政府如何能够降低税收基础对经济波动的敏感性，提高税基的连续性，构建具有良好流动性的地方税收收入结构体系？(3)在面对预算缺口时，地方政府如何适时制定周期性的财政政策，调整税收和开支归宿政策，以维护地方政府的经济增长动力？(4)地方政府为抵消公共开支波动的影响被迫借款时，采取何种策略激励有能力通过储蓄和借贷部分抵消不利影响的家庭发挥作用？(5)地方政府为减轻经济波动影响，是否应该实施制度性的平衡预算约束，以便在严重的经济危机到来之前预先增税和减少开支？ 二、中央与地方间垂直府际关系的发展与演变趋势研究 在全球化、民主化潮流影响下，政治管理领域的现代化改革推动了传统国家与政府的转型。中央、区域和地方三个不同层级政府的支出职能存在差异，相应地在中央、州/省和地方政府等各级政府组成的系统中形成了垂直的收入结构。关于政府层级职能分工，马斯格雷夫指出，中央政府的目标是实现收入再分配和宏观经济稳定，地方政府主要追求资源分配效率。20世纪50、60和70年代中，在公共经济学应用研究的带动下，联邦—州(省)政府间财政转移支付的均衡化、中央与地方政府之间再分配政策和资金融通责任分工、中央与地方政府间的垂直和水平关系等问题研究迅速展开。伯瑞克很早针对政府间的财政关系进行研究，并就政府间补助形成了系统论述。布伦南与布坎南指出，地方分权是对政府盲目扩张趋势的一种有效抑制措施。 在一些发展中国家，由于地方税收权力被中央政府严格限制，中央政府提供的政府间转移支付(intergovernmental transfer)通过保证地方政府拥有充足和稳定的收入流，以及为地方政府提供无条件的财政补贴和转移支付等途径，逐渐成为地方政府收入的重要来源。但是，哥伦比亚、巴西、南非、印度、阿根廷和中国等行政组织体系规模庞大、国家治理结构复杂，而且正在向市场经济体制转型的发展中国家，激励制度、组织结构的重构与其国内地域的行政划分、组织、运行及管理的传统架构产生冲突，导致地方分权运动的外延大多停留在国家—省级之间的关系上。即使在美国，联邦政府与地方政府之间的关系也在进行根本性的重构。从20世纪70年代中期开始，由于严重的赤字，缺少盈余为地方提供财政支持，联邦政府的预算削减方案实施后，联邦政府对州、地方政府和城市的经济援助逐渐停止，联邦政府不再是地方政府支出的资金来源。在20世纪70年代后期，联邦政府的财政转移支付逐渐被提供联邦就业方案、就业和培训法案、反萧条财政援助和应急地方公共工程等援助形式所取代。到1982年，联邦政府对全部城市的经济援助降到自有来源收入的18.4％，到1986年受税收改革法案中收入分享、特别法案等制度变化的影响，该指标进一步降到低于12％，标志着联邦—地方合作时代的结束。该领域需要重点研究的问题包括：(1)在当代多层政府系统中，中央以下各级地方政府被赋予何种权利，保持何种规模，以及在何种程度上与中央政府开展合作或进行政策干预？(2)地方政府如何矫正在政府支出成本与收益方面和中央政府间的信息不对称，如何避免向地方政府授权的道德风险或代理人问题，确保中央政府对宏观经济的调控力？(3)在强烈依赖中央政府转移支付的国家或地区，地方政府开支增加如何避免对中央政府的财政地位和财政状况产生负面影响？(4)如何构建地方政府的财政纪律和监管措施，以约束地方政府在政府规模、债务、支出和财政平衡上谨慎从事，避免危及宏观经济稳定？(5)如何在重新分配支出功能、收入来源下放和分散制定财政政策等方面进行政策权衡，保证政府间财政关系的垂直失衡不至于延缓公共部门的整体改革方向，有效地构建出中央与地方政府之间的财政关系协调框架？
