1 引言 随着福利分房制度的中止和住房制度货币化改革，我国政府启动并建立了住房保障制度。住房保障制度主要涵盖经济适用房制度、廉租房制度以及与之相配套的土地供应、税收、住房公积金制度。对我国所实行的经济适用房、廉租房以及相配套的制度进行深入分析可知，两种制度实行分离化的运作模式，也就是在保障目标群体、准入标准、实施策略、运作方案、退出机制等方面存在较大的差异。住房保障制度的实施，在一定程度上缓解了城市居民的居住困难，改善了部分保障目标群体的居住条件，消弭了通过住宅市场配置资源的不足，为保障住房消费垂直公平发挥了重要的作用。[1]然而，同其他社会保障制度相同，公共住房制度在运行中也存在着诸多的问题与矛盾，为了提高公共住房制度的运作绩效，达到政策制定时的预期目标，实现“居者有其屋”的目的，随着政策的执行和住房市场的变化，应该对住房保障制度不断进行完善，并对保障性住房规划建设管理体制进行创新，逐步解决制度运行中存在的问题、化解存在的矛盾，在保证公平的基础上，提高制度运行的绩效。 有别于域外国家所实行的公共住房制度，我国的保障性住房人为地划分成廉租房和经济适用房，其中，廉租房保障目标群体为城市双困家庭，实行货币化补贴和实物补贴两种运作模式，并以货币化补贴为主，实物补贴为辅，实物补贴采用租赁方式。经济适用房保障目标群体为城市中低收入居民，经济适用房采用以售为主的运作模式，城市政府通过土地划拨、部分税费减半征收、控制开发商利润、对销售价格实行指导等措施来保证经济适用房销售价格与保障目标群体的货币支付能力相匹配，也就是采用变相财政补贴的方式来实施。廉租房制度准入门槛高、货币补贴额度较低、实物补贴以租赁方式，受保障的家庭获得廉租房福利或者补贴是以现金流的形式来实现的，入住廉租房的家庭往往还存在社会贫穷标签的身份认定，当前的廉租房建设管理运行体制决定了廉租房保障较少存在福利外溢，获得补助的家庭一般为符合条件的轮候家庭，廉租房保障较好地体现了保障制度的公平性。而经济适用房制度在运作中存在着相当严重的矛盾与问题，这已经引起全社会的广泛关注和质疑，具体体现在城市政府的权力寻租、开发商基于利益最大化的追求导致保障标准失效、准入审核不严导致福利初次外溢、存量经济适用房产权让渡机制设计不合理导致福利的二次外溢、产权共有人——城市政府和经济适用房受让者权利和责任界定不清晰、选址空间失配引起福利损失等诸多方面。总括分析经济适用房制度在运行中引起的负面效应，主要是由于经济适用房规划管理体制的不完善而产生的。随着我国住宅市场的不断完善、住宅市场供给结构的合理化调整，住宅土地供应政策的实施，应该把完善我国保障性住房规划建设管理体制作为住房保障制度改革与创新的重点，并改革当前两种保障房分离化的运作模式，逐步扩大廉租房投资与保障覆盖面，减少经济适用房的投资与供应，以廉租房保障为主，经济适用房保障为辅，随着制度的运行和实施，可以将廉租房和经济适用房适时进行对接，并改变经济适用房以售为主的运作模式，借鉴域外国家的运作经验，采用以租为主的实施策略，基于以上的考虑，在条件成熟时，可以把廉租房和租赁的经济适用房合并称为“泛廉租房”或者“经济租用房”，并对“泛廉租房”的运行机制进行深入研究和设计。① 2 廉租房制度运行中存在的主要问题 前已述及，廉租房制度较好地体现了社会保障制度的公平性和福利性，但是，廉租房制度在运行中也存在一定的问题，这些问题更多地体现在规划、管理机制、法律法规等方面。 2.1 廉租房资金投入不足，实物补贴房源匮乏，导致保障覆盖面过于狭窄，准入门槛较高 我国住房保障制度的运行，一直存在资金瓶颈的约束，廉租房保障也存在着保障资金投入严重不足的问题。根据现行廉租房保障规划建设管理的相关规定，廉租房保障资金主要来源于财政转移支付、住房公积金增值净收益、土地出让金按比例投入、社会捐赠等，虽然保障资金来源渠道多元化，但是由于缺乏法律、法规的约束、缺乏廉租房保障的中长期投资规划和年度发展投资计划、缺乏对城市政府公共住房政策运行绩效的考核，导致城市政府忽视对公共住房的投资，导致廉租房货币化补贴或进行开发建设存在着巨大的资金缺口。另一方面，廉租房实物补贴房源供给有限，主要来源于未出售的老公房、回购普通商品房和老公房、新开发的廉租房等；我国在上世纪90年代实行的公房出售制度改革，绝大多数福利公房产权已经私有化，租赁公房的比例非常低，而回购的普通商品房和老公房、新开发的廉租房也由于财政投入不足，供给数量及其有限，导致实物补贴微乎其微。以廉租房制度实施较好的上海市为例，2008年通过上海市房屋土地资源管理局住房保障处提供的数据显示，截至2007年11月，上海市只有26126户享受了廉租房保障政策的福利；其中，货币配租25729户，实物配租397户，上海市城镇户籍家庭为430万户，廉租房保障户数占整个城镇居民户数的0.61％，实物补贴家庭占廉租房补贴家庭的1.5％。[2]我国廉租房制度由于资金投入不足、房源匮乏造成保障覆盖面过于狭窄，准入门槛较高，待保障家庭轮候时间长，保障家庭仅仅限于城市双困家庭。而经济适用房超面积开发使销售总价过高，总价的过滤效应又把一部分较低收入家庭排斥在外，也就是廉租房高准入门槛的阻滞效应和经济适用房的排斥效应导致部分家庭既无法获得廉租房保障又无能力购买经济适用房而成为“夹心层”居民。由于区域经济发展的不均衡，中西部地区社会阶层财富结构仍然属于“金字塔型”，东部沿海城市已逐步变为“陀螺型”，发达国家社会阶层收入结构为“橄榄型”，[3]相对于发达国家而言，我国城镇低收入居民还占有较大的比例，因而对廉租房的需求和西方发达国家相比会更高，这需要城市政府根据居民的居住现状和收入水平，合理测定廉租房的保障水平和保障规模。
