我国土地制度改革已经争论多年，中央则在争论声中出台了一些改革的意见和举措；各地方政府也做了许多改革探索。但总体看，改革的步伐不快，十七届三中全会的改革路线尚未得到清晰、有力的贯彻。解决土地改革的一些难题在操作层面上不易形成大体共识，应该是影响改革进度的主要因素。在这种情形下，讨论改革难题的解决办法，可能比理念的讨论更重要。 出于上述考虑，本文拟讨论若干自认为是难题的土地改革问题，并尽可能提出解决难题的意见。本文的很多意见是作者在近几年多次讲到的，但也有几方面的意见出自近期的调查与思考。 一、土地制度改革能不能绕开所有权实现土地使用权的“物权化”？ 这虽然是一个老话题，但十分有必要先扼要讲讲。 法律上的所有权若失去了经济内容，其意义等于零。英国女王对大不列颠土地的“所有权”正是这样，以致有英国学者说，英国人在土地所有权上忘记了女王。我们可以判定，无论从理论上还是从实践上看，把土地使用权(我国农村叫承包权)做实，把所有权适当做虚，都是可行的。 所谓把使用权做实，学者们的说法是使用权的“物权化”，其实就是把一般情形下所有权具有的经济意义都赋予使用权，使使用权成为一种基本不受所有权限制的、可以进行多种交易和处置的财产权。除非国家依据土地的某种公共性对土地的使用和交易进行干预，否则，土地是使用权就如同公民对自己家里的一般财物拥有所有权一样。 基于上述逻辑，在改革问题上不妨搁置所有权，在使用权上下工夫。十七届三中全会提出的“产权明晰”，也应理解成为使用权的明晰。 土地使用权“物权化”的关键举措，应是让土地使用权永久化。若这一点做不到，土地的价值就会随着使用期限的临近而逐步贬值，从而造成土地交易市场的混乱，也给土地规划带来麻烦。这些问题已经出现。 二、土地规划能不能实现法制化管理？ 对土地使用的规划管理，或者按照目前更一般的说法，叫做“用途管制”，是基于土地使用中的公共性的资源配置方法。某些类型土地在使用中的公共性，要比家里一台电视机的公共性大得多。对于公共性极为显著的土地使用，最好是由国家拥有土地的使用权。其他类型的土地使用，政府必须依其公共性程度的不同加强规划管理。 华裔留美建筑专家程壮先生说得好：明晰产权“必须以明确的建筑规划空间为基准”。他还说：“规划本质上是一种契约，也就是规则边界”，“规划既定，决不能随意变更。在特殊情况下，即使为了公众利益，政府需要征用私人空间，也要走公开程序讨论”。概括地说，土地规划管理必须实现法制化，否则，效率降低、公平丧失、腐败滋生，这三大弊端难以根除。 有一种说法，认为没有“民主制度”，规划管理就只能是一纸空文。我不大赞成这种说法。当然，健全的民主制度肯定有助于提高规划管理的水平，但在我国目前体制下，规划管理的法制化空间还是存在的，需要的是立法的跟进。为此，当然需要大幅度地修改法律。我们首先需要认识到规划管理法制化的极端重要性，否则法制化难以变为现实。 土地规划管理法制化必须以一个好的土地管理体制为基础。这个体制要解决各级政府在土地管理中的分权问题。中央政府不能撒手不管，也不能管得太多。土地规划要设立一系列控制指标，其中有强制性的，也有指导性的。例如，耕地保护、城市建成区人口密度等，可以由中央政府做框架性规定，具体的控制性规划可由地方政府制定。规划实施中枢应该以市(地)级政府为好。 土地规划实施的最基层单位是城乡社区，其中包括农村社区的村庄。在遵守上位法的前提下，社区的土地规划管理采用社区公约形式。社区公约以社区保护环境为主，其中包括对违章建筑行为的干预。解决违章建筑问题，由法院依据社区公约做裁决。 规划法制化的其他要件，如规划制定的程序、对违法处罚办法等，想必不是难以掌握的事情，许多方面可以借鉴国外经验。 三、如何把握“公益性”征地的政策边界？ 土地使用的公共性是极其相对的一件事情。从理论上说，公共性如同一个渐进波长的光学谱系，非公共和公共之间并没有严格的界限。如果硬要把这件事情界定清楚再去修改相关法律，可能永远没希望。强制征地，或是议价买地，如果以公共利益的尺度做法律依据，也可能左右为难。 实践中公共利益也很难界定。例如开发区是商业化的，但开发区中的道路是不是公共利益？如果是，则道路用地强行征收，其他用地市场化议价，并允许农民说不？这是一个麻烦。 我看思路要变化： 第一，只能因部分重要公共利益的需要，才可强制征地。且议价要依市场价。一个城市对这类用地要做比例控制，例如，在一定时期的新增城市建成区面积当中，只能有30％或其他合适比例的土地可强制从农民那里征收。 第二，对重要公共利益用列举法界定，如国防设施、高速公路、铁路、城市主要道路、公立学校、公立医院、公共安全等设施的占地，才属于重要公共利益需要的占地。其他如绿地、湿地、图书馆、博物馆、一般性政府办公楼等，即使是公共利益的需要，也走市场化的路子，不搞强制征地。 如果不这样做，政府总有理由搞强行征地，土地的市场价格就无法形成，征地价格也所依无凭。
