问责官员的安置作为问责活动的最后一个环节，既是观察问责活动的重要视角，也是思考问责制度建设的重要内容。随着官员问责从局部探索走向全面实践，被问责“下台”的官员数量也不断扩大，这些官员的出路问题逐渐成为各界关注的焦点。近几年，陆续出现了大批问责官员“迅速复出”、“神秘复出”和“无痛复出”(保留原有级别)的现象，虽然这种安排可能是基于诸多现实因素的考虑，但毕竟与公众的期待相去甚远，也使问责制度预设的警示效应、预防功能以及创新使命面临挑战，甚至使问责制度本身面临信任危机。问责官员的复出问题不仅折射出作为现代政治文明的问责制度与传统领导体制和传统干部管理体制之间的兼容性困境，也折射出了“以民为本”的问责文化与根深蒂固的“官本位”文化之间的内在冲突。同时，问责官员的复出困局也启示我们需要对官员问责的制度定位、制度借鉴以及走中国道路等问题进行深入思考。 一、进退两难：复出困局的制度反思 中国历史上其实并不缺乏严苛的官员责罚制度，尽管有不少人为此人头落地，但这些措施最终都无法长期维持一个勤政廉洁、务实高效的政府，难以逃脱走向政治迫害、铲除异己或者官官相护的厄运。重典或许可以治乱世，但不可能出盛世，盛世需要的是正义与理性兼具的“良制”。问责的制度绩效并不是用处罚的严厉性和受罚人数来衡量的，而是如何用最小的社会代价实现最大的社会效益的问题。因此，对于曾经因负有责任而降职、免职、引咎辞职的官员，并非一概不能起用。如果因为一次失误，就否定一个人的全部，这样的问责过于偏执。相反，给问责官员一个复出的机会，给那些改正错误并在实际工作中取得成绩的问责官员一个升迁的机会，更能体现出制度的善意与理性[1]。梁栋等人认为，官员问责体现的是官员任免机制的完善性和科学性，允许符合复出条件的“问题官员”复出，体现出法治政治理念与制度文明的理性[2]。但是，当前的问责官员复出之所以遭遇各方质疑，并非公众对于问责官员的苛责，而是问责官员复出机制以及整个问责机制本身存在诸多问题，公众的期待与现实的制度运行还存在明显的差距，因而出现了问责官员复出进退两难的境地。 1.复出规定缺乏区分。现实中，公众对于问责官员复出的质疑并非针对所有复出官员，而是质疑不加区分地全部复出。虽然近年来的问责事件以重大责任事故居多，但问责情境与责任大小仍然相差甚远，事件影响各不相同，但是被问责官员的复出安排却大同小异、缺乏区分。刘敏认为，官员复出是否合理主要看其行为的社会和政治后果，以及是否承担了相应的代价。事实上，公众之所以对问责官员复出不满和质疑，就在于复出的官员并没有承担应有的社会和政治代价。因此，问责官员复出需要区别看待[3]。梁栋、郑曙村认为，问责官员能否复出，应该考虑他所犯错误的性质，是决策失误还是主观故意，是一时之失还是蓄谋已久，是能力欠缺还是道德败坏，对于前者可适当考虑给予复出机会，对于后者显然就不适宜复出了[2]。另外，在问责事件中，官员是否主动公开与报告事实，是否已经向公众公开道歉，是否属于主动担责，都有必要进行区分。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第十条规定：“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。”这条规定并未针对因不同责任程度和担责形式而“下台”的官员复出做出明确区分，留下了模糊地带。缺乏区分的问责既阻碍了民意基础好、仅有连带责任而且通过主动担责已经重新赢得公众信任的官员及时复出，也为主观恶意较大、影响恶劣，或者道德败坏、已经失信于民、不宜复出的官员复出打开了方便之门。 2.权责关系难以明晰。权责关系难以明晰，一方面体现为横向的权责关系问题，即党政权责划分和集体领导与个人分工负责问题。《宪法》第一百零五条规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”但由于长期以来权力过多地集中于党委，党的各级领导机构直接对国家行政事务实行领导，使对行政决策承担法律和政治责任的地方行政首长没有相对应的决策权力，这就造成了权责分离的现象[4]。《党章》第十条规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”但实际上，党委权力过于集中于书记一人是我国领导体制中长期存在的突出问题。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第二条规定将党委负责人纳入问责对象，在解决横向的权责分离方面迈出了一大步，但什么时候由党委书记担责，什么时候由行政首长担责，什么情况下又应当由领导班子集体担责，这些问题都存在较大的模糊地带。另一方面体现为纵向的权责关系问题，即中央与地方、上级党政官员与下级党政官员之间的关系问题。目前，虽然地方政府与中央政府已经通过法律、政策等形成了一定的行政分权，但仍有许多经济和社会管理权并未下放基层，行政体制上许多部门实行垂直管理，地方政府的相对独立性非常有限[5]。现有的法律法规和规章制度有诸多条文明确规定了下级党政官员对上级党政官员的服从关系，而且现实之中这种服从关系包括了远远超出政策和法律规定的内容。虽然《公务员法》第五十四条对这种服从关系进行了一些限定，但这种限定的范围和作用非常有限。由此，中央与地方、上级与下级之间形成了一条冗长的命令—服从关系链条，执行上级的指令成为地方官员的“主业”，而回应地方民意却往往只能兼顾。冗长的命令—服从关系链条也使地方官员特别是处于链条中间环节的省、市、县三级官员存在着严重的角色模糊和冲突，他们既不是独立的决策者，又不是独立的执行者，他们既要承担民众对政策不满的责任，又要承担上级追究政策执行不力的责任。上级与下级、党委书记与行政首长两方面的权责失衡，可能造成上级“理解”下级，使得对责任官员的处罚严厉不起来，通常是“冷”一段时间后重新任用[5]。 权责关系难以明晰并不是中国独有的现象，即使在问责制度高度成熟的西方发达国家依然存在，只是表现在一些新的领域和方面。在威斯敏斯特体制(俗称内阁制)中，官员集体责任与个人责任的区分也是问责制度建设的重要内容。例如在英国，根据布莱尔政府2001年通过的《部长级官员准则》，部长级官员需承担集体责任与个人责任。所谓集体责任，要求政府部长级官员必须恪守集体负责制的原则。所谓个人责任，包括三个方面，即决策错误、执行不力或执行过程中出现偏差，以及个人品行不端[6]。现代社会中，越来越多的公共事务治理需要跨部门、跨地区的协作行动，例如环境保护、安全生产、食品安全、重大疫情防治、反恐等，这些协作行动导致了新的“集体责任”(collective accountability)问题，对明晰权责和开展问责活动提出了新的挑战。因此，Considine(2002)、Wilkins(2002)以及Robert Gregory(2003)认为，现在清晰的问责关系和过程可能会越来越稀少，在公共政策制定的复杂世界中，寻找因果关系经常是一件极其困难的事情，因为各种各样的、捉摸不定的内外因素共同导致了结果产生。垂直的、直线的和针对个人的传统问责模式已经不能适应不断涌现的平行的、集体的、多方协作的问题解决模式的现实需要，我们需要创制一个可靠的路径去分配和执行集体责任。
