一、县政改革：新的战略选择 县政改革日益受到各界重视，并成为中国扩大和深化改革新的战略选择，主要是基于以下几个原因： 第一，是由县在整个国家政治运行中的特殊地位决定的。在中国，县一直是最稳定、最长久的基层行政建制。伴随着中国现代化的开启，乡镇替代县成为基层政府。但是乡镇政府无相对独立的决策和司法机构，也没有独立的财政，并不具备完备的政府功能，县依然是国家在地方的全面代表。①在整个政治体制中，县作为一种中观存在，扮演着承上启下的角色。它处于国家与社会的交接面上，与微观社会组织的联系更直接、更密切，能够比较集中地体现出国家与社会的互动；它的主要管辖范围是农村，有利于认识对中国具有重大战略意义的农村变迁；它在地方经济发展与制度创新中扮演着关键的角色，能够比较全面地反映出整个体制的运行和变迁。科学发展观的提出，确立了统筹城乡经济社会发展的新思路，既有的重城轻乡的县政格局抑制了县域的发展，因而，以释放县域发展活力、促进县域经济社会全面发展为主要目标的县政改革被提上议事日程。 第二，是由县域管理的现状决定的。近年来，各种错综复杂的矛盾在县级层面突现出来：如城乡、区域和经济社会发展的失衡问题；三农问题；腐败问题以及各种突发性群体事件等等。有学者认为，“无数的迹象表明，中国很多县(市)级以下的区域已经进入严重的无政府状态。这里的无政府当然不是说没有政府，而是说政府不能履行政府的功能如提供安全和服务、社会正义和公正等公共产品。”②笔者也曾从地方政府的角度论述了县域管理面临的六大困境，包括：财政困难——财力越来越弱，事情越来越多；权力困局——权力越来越小，责任越来越大；行为困惑——该做的做不了，不该做的得做；管理困扰——外有条块分割，内有效率低下；干部困倦——工作特别辛苦，待遇难有提高；民生困苦——疾苦长期存在，自治难以实现。③县域管理的种种现实困境表明，县政在中国总体制度上的地位有被边缘化的趋势。要摆脱县域管理的困境，就必须通过县政改革提高县级政府的管理能力，突破制约县域经济社会发展的体制性障碍。 第三，是由县政改革涉及的广泛的理论和实践领域决定的。中国正处于以工业化、现代化、城市化为主题的全方位社会变革进程中，经济社会的巨大变革提出了政治改革和政府改革的必然要求。中国的政治变革既要吸收世界各国的文明成果，又不可能照搬任何一种模式，它本身是一个政府创新的过程。在体制转轨时期，县政改革涉及的不仅仅是常态管理，它本身就包含了一系列体制改革的内容，既有宏观的，也有微观的；既有政治的，也有经济、社会、文化的；既是政治性的，也是行政性的；既有国家领域的，也有公民社会领域的。当前学界对县政改革有三种不同的进路，即省直管县、复合行政和县级政权民主政治建设。表面上看，三种进路的理论依据、所要实现的目标、达成目标的路径，都存在着差异和矛盾。但是，依据权力合理配置的原则可以发现三种进路的内在关联。本文试图以权力合理配置原则为分析工具，揭示县政改革三种进路的理论和实践交点，并简要探讨县政改革的基本框架。 二、县政改革的三条进路：主张与分歧 (一)省直管县 通过权力关系的调整，释放经济社会发展的活力，是理解改革开放以来中国体制变革最基本的政治逻辑。④无论是市管县体制的形成和发展，还是省直管县改革的试点和探索，都符合这一基本的政治逻辑。市管县体制兴起于20世纪80年代初期，它的初衷是通过地市合并，打破计划经济时期形成的城乡区隔、市县分治的行政格局，以经济相对发达的中心城市为核心，带动周边县域农村地区的发展，实现城乡经济的一体化。市管县体制在加强城乡合作，加快中心城市的规模扩张，构筑中国城市体系的基础骨架方面发挥了基础性制度效益。⑤但是随着市场替代计划逐步成为社会资源配置的主要机制，市管县体制不仅逐步丧失了最重要的制度支撑，它固有的一些局限也因制度环境变迁而产生种种“制度意外”。对于多数省区来说，“市领导县”体制已失去当初的功效，反而成为束缚县域经济发展的体制性因素。⑥ 市管县体制的弊端反映的是行政权力与市场权力的冲突。“市县关系因话语权的不同来源而不断产生龃龉：前者为政治话语权，来源于行政级别的给定性输入；后者为经济话语权，来源于市场秩序的内生性扩展。”⑦因此，当县域经济异军突起，威胁到市的领先地位和既得利益时，市级政府往往借助行政力量，干扰市场秩序，扣减、截留乃至剥夺县的资源，导致“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”。其弊端主要表现在这样几个方面：一是市管县体制具有城市发展的偏向，市级政府往往把县当作自己的附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，与县级政府争投资、争项目、争土地、争夺辖域内一切优质资源，削弱了县域的发展能力；二是在市管县的体制下，市级政府利用权力优势，上收财权，下沉事权，事权和财权划分严重不对称，县级财政处于“小斗进，大斗出”的尴尬境地，个别地市成了县财力的“抽水机”；三是在“合并、升格”的大趋势中通过行政指定方式形成的地级市，自身的经济基础薄弱，发展能力有限，不具备带动县级和乡村发展的能力；四是“市管县”体制增加了行政管理的层级，导致信息传递速度的降低和信息失真风险的扩大，影响行政效率。⑧ 20世纪90年代开始，浙江省率先突破市管县体制的束缚。从1992年到2006年，浙江省先后四次选择经济实力较强的县(市)，逐步下放原本归属于地级市的经济管理权和社会管理权，并且不断改进和完善的省管县财政体制，在分税制框架内，奖优扶弱，体现出公平和效率的有机统一，取得了令世人瞩目的成绩。到2005年浙江有一半的县(市)进入全国百强。⑨浙江的改革产生了巨大的示范效应。从2003年开始，湖北、河南、四川、海南、重庆等省市，先后开始扩权强县的试点，逐步总结出扩权强县的不同模式。⑩所谓“扩权强县”，主要是通过将行政审批权下放和财政资源的倾斜，激发县域经济发展的活力。这样既顺应了市场经济发展的要求，同时又带有浓厚的行政主导色彩。一些学者指出，在行政权力结构没有大的变动之前，政府间的权力下放只是解决矛盾的权宜之计；要彻底解决市管县体制的弊端，加快县域发展步伐，还必须构建省直管县(市)的少层次、大幅度、扁平化的公共行政体制。(11)
