关于国家住房战略的思考

      一、中国国家住房战略缺位的后果

      战略一词最早是军事方面的概念；在现代，战略一词被引申至政治和经济领域，其涵义演变为泛指统领性的、全局性的、左右胜败的谋略、方案和对策。显然，没有明确的战略，容易迷失方向。在国家住房领域也是这样，战略缺位是导致混乱局面的根本原因。

      自从邓小平1980年提出出售公房、调整租金、提倡个人建房买房的改革总体设想以来，中国城镇住房制度改革逐步在各地展开。1988年推出住房制度改革试点，实施调整低租金、出售公房、集资建房等改革措施；1991年、1994年、1998年不断深化，基本完成住房市场化改革。从已有的住房改革文件来看，中国一直缺乏明确的住房战略，住房政策多从属于“经济体制改革（市场化）”、“扩大内需”等宏观经济政策的需要，因而造成了诸多负面后果。

      1.住房政策非持续

      政策是组织为了实现一定历史时期的路线和任务而制定的行动准则。政策通常是根据战略导向制定和执行的，是广义战略的重要组成部分。在住房战略缺失或不明确时，住房政策缺乏战略约束，往往只是针对当前突出问题做短期应急性的规定，因而呈现非持续性。非持续突出表现在供给政策方面，1998年及以前的政策基本上是实行最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他高收入家庭购买或租赁市场价商品住房；2003年调整了住房供应结构，逐步实行多数家庭购买或承租普通商品住房；2007年出台的《经济适用住房管理办法》将经济适用住房定义为“面向城市低收入住房困难家庭供应、具有保障性质的政策性住房”。

      2.行业监管无效力

      由于住房改革的主要目标是“完成住房商品机制的转换，实现住房商品化、社会化”，住房甚至被用作刺激经济的工具，导致市场泛滥，行业监管无效力。过于强调市场化改革，缺乏行业有效监管的依据。住房改革使住房进入了消费品市场，然而中国消费者物价指数（CPI）中却没有纳入住房价格的变化，而将住房列入固定资本形成（即投资）范畴，使住房价格脱离消费品价格监控范围。国务院1988年11号文件提出“随着住房逐步商品化，要建立健全房产交易机构，并置于当地政府主管部门的管理和监督之下，严禁非法买卖、投机倒把、牟取暴利；住房的出售、出租价格要纳入商品价格管理体系，物价部门和房地产管理部门要加强管理”，国务院1994年43号文件提出“要加强市场管理，规范交易程序，完善税收制度，坚决查处倒卖房产牟取暴利等违法行为”，国务院1998年23号文件提出要“贯彻《中华人民共和国价格法》，加强对房地产市场价格总水平的调控，建立与住房供应新体系相适应的住房价格体系；对中低收入家庭购买的经济适用住房，实行政府指导价，限价销售；对高收入家庭购买、租赁的商品住房，实行市场调节价，由企业依据开发经营成本和市场供求状况确定租售价格；必要时，政府也要规定开发企业利润限制幅度”，这些监管措施实际上均未得到持续有效的执行，导致住房价格从1998年开始就一直处于“过高”状态，国务院不得不在1998年、2003年、2005年、2006年连续出台调控住房价格的措施，但市场价格仍未得到有效控制。

      3.住房保障不足

      对于中低收入普通家庭来说，住房是大型耐用消费品，要逐年逐月地消费使用；巨大的住房购买金额虽然与实际消费在时间上严重脱节，但可以按月摊销在使用过程中，如银行按揭贷款就是住房支出与住房消费匹配的一种方式。从长远看，住房价格与居民收入是相适应的，当住房价格超过与居民收入相对应的住房支付能力时，需要政府提供住房保障。但在过去的住房实践中过多强调发展住房市场，住房保障被忽视。2007年全国经济适用房销售面积和投资完成额占全部住房的比例仅为5％左右（见图1）。

      

      图1 国内经济适用房在住房市场中的状况

      资料来源：根据国家统计局编《中国统计年鉴2008》公布的有关数据绘制。

      二、国际住房战略借鉴

      各国在住房发展过程中积累了丰富的实践经验，其住房战略值得中国借鉴。

      1.各国住房战略分析

      由于战争的破坏以及二战后社会经济发展、城市化进程等因素，各国都出现过不同程度的住房紧缺问题。对此各国尤其是发达国家都制定并推行了相应的国家住房战略，采取综合战略措施，以满足国民的住房需求。各国住房战略的共同点有：通过法律的形式确立并推行国家住房战略；有明确的战略目标、计划和措施；在住房相对短缺阶段，以政府为主投资建设普通居民能够支付的住房供国民购买或租赁；成立专门的机构和部门，调动资源实施住房战略。笔者把各国具体住房战略案例归纳在表1。

      

      2.全球住房战略的发展

      全球性的住房战略与联合国推行环境、人权以及住房、城市经济等方面的政策紧密相关，其重要事件有：

      1976年6月，温哥华第一次联合国人类住区大会通过了《温哥华人类住区宣言》，提出了改善人类生活质量是每个人类住区政策的首要目标，政府有责任制定专门的人居战略计划和政策，引导社会、经济协调发展。

      1987年12月联合国大会制定第42／191号决议，又经1988年12月第43／181号决议通过了《到2000年全球住房战略》，所提出的住房战略目标是“使人人到公元2000年都享有适当的住房”，强调关注处于边缘地位的群体如妇女和青年以及处境不利的群体如老年人和残疾人所遇到的住房问题，提供住房战略国家行动准则和国际行动准则，敦促各国政府制定住房战略并实施、监测、评价。