一、引言 农地发展权（或称为农地开发权）及其地区间的交易，因为既关系到农地资源、生态环境和农民利益的保护，也关系到区域资源利用效益的最大化，所以无论是在农业经济领域，还是在土地和城市规划领域，或是在生态环境保护领域，都得到了广泛的关注（Pruetz,1997,2003; Tietenberg,2006; Henger and Bizer,2009）。尤其是，在借鉴西方国家农地发展权及交易制度的基础上，很多研究指出了在中国建立农地发展权，实现市场配置机制，是缓解现阶段耕地保护与经济发展矛盾，同时也是保障农民权益的有效途径（沈守愚，1998；黄祖辉、汪晖，2002；汪晖、陶然，2009）。 虽然土地的发展权作为一项产权的设置，在中国还没有得到正式的法律确认，但实践中或多或少已经开始进行类似于建立农地发展权及其交易的尝试。比如，现阶段土地利用总体规划中对建设用地占用农地的指标在全国不同省份的分配，本质上就是一种“从上到下”式的对农地发展权进行初始配置的行为。另外，20世纪90年代中期实施的耕地总量动态平衡政策，虽然并没有明确是对发展权的交易，但本质上因为实现了农地非农开发权利在不同地区间的调剂，可以看作是中国农地发展权交易的雏形。近年来，中国农地发展权交易越来越频繁，在“异地代保”、“省际平衡”等被叫停以后，国土资源部在2006年进行试点、在2009年大力推行的“城乡建设用地增减挂钩”政策，可以看作是政府在市级范围内推进农地发展权交易的新的尝试。 然而，因为产权的明晰，是保障资源配置的前提，因此很多研究指出，无论实践中农地发展权及其交易如何得到了发展，如果没有正式的产权制度，其实际的效果必然会受到影响（刘永湘、杨明洪，2003；王永莉，2007）。同时，因为产权的不完整，农地被征用后收益分配有失公平，农民的利益受到严重损害，中国到了对农民进行“反哺”的时期（马晓河等，2005；洪银兴，2007）。因此，在正式制度层面上明确农地发展权势在必行。 可是，不能忽视的是，往往理论上正确的观点，实践中却受到很大的束缚。中国现有的土地产权体系虽然饱受争议，但法律上已很明确：“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”，同时，农地承包权和城市土地使用权可以在一定条件下从所有权分离并可以让渡。现有的土地产权体系是长期演变的结果，具有历史的合理性和进步性（Ho,2005）。因此，要改变现有的产权结构，增加一个所谓的农地发展权，其制度变迁的成本肯定很大（Williamson,2000）。 是否真的需要等到农地资源利用的矛盾激化到一定程度，才有可能产生足够的动力改变现有的产权结构以实现资源利用的效率和保障产权主体的利益？如果不是，是否存在替代性的且成本较低的制度安排，来实现与农地发展权改革相仿的绩效？这种成本较低的制度安排，从Williamson（2000）4个层次的分析框架看，只能是属于治理结构层次的制度安排①，而不是属于正式制度层次的安排。 幸运的是，如果把农地发展（即农地的非农开发），看成是一种类似于工业生产过程中产生污染的行为，那么理论上已经得到很好发展的排污权交易理论，就可以借鉴到对农地发展控制上来。因为农地发展权，其实就是对农地发展的一种限制，而限制的目的也是为了避免过度的农地开发造成的生态、环境和社会成本。而排污权交易，一般来讲，并不需要在产权结构上定义所谓的污染权，只需要通过配额、税、费等方式进行控制（正是所谓的治理结构层次上的制度安排），因此对农地非农开发也可以采用类似的在治理结构上的制度安排来代替产权的改革。 所以，本文的研究目标就是，在排污权交易理论和实践的基础上，分析通过在治理结构层次上对中国农地非农开发进行制度设计以实现与在正式制度层次上建立农地发展权相仿的制度绩效的可能性和途径。这不仅是对土地非农开发制度设计和排污权交易理论的拓展，也为建立旨在提高中国现阶段农地利用效率、协调耕地保护和经济发展矛盾、保障农民利益、促进城乡统筹发展的土地政策体系提供科学参考。 二、排污权交易的发展：对农地发展权有益的参考 从20世纪60年代开始的对污染排放配额交易的讨论，理论上得到了长足的发展。最初受庇古税的影响（Pigou,1932），大多主张通过直接的排放限额（Command－and－Control:CAC）或者统一的税率来进行污染的控制。其中，Baumol和Oates（1971）最早给出了统一税率能够实现污染排放边际社会成本与边际私人收益趋同的理论证明。当然，实践中最优的排放限额或者统一的税率如何确定，是一个难题，因为污染的社会成本是不容易测算的。另外，排放限额或统一税率的前提是污染物本身必须是均质的，没有空间和时间上的差异。这是一个很强的理论假设，实践中很多污染都会因为地点、时间的差异而造成污染负面效应的不同（Tietenberg,2008）。 为解决如何确定税率的问题，科斯建议从明晰产权角度来实现（Coase,1960），这为排污权交易奠定了理论基础。因为不同污染源在减排或净化上的边际成本不同，使得排污权的交易在实践中成为可能，在理论上出现了所谓的“总限额＋可交易（Cap-and-Trade，即CAT）”的模式和“最小净化＋可转让余额（Baseline-and-Credits，即BAC）”的模式（Tietenberg,2006）。前者指设定一个总的限额并分配，允许污染单位之间自行交易；后者指为每个污染源制定一个最少的减排标准，超出该减排标准的额外减排可作为“余额”卖给其他污染源或留作下年使用。
