大部制改革后的完善路径探析

      中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1008－7621（2010）03－0007－05

      大部制改革是近年来我国行政管理体制改革的重要内容之一。大部制改革的成败，在很大程度上决定未来几年我国政府绩效能否得到提高，政府职能是否得到优化。虽然大部制改革在机构调整和人员精简等方面取得了一定的成绩，但是也存在一定的不足。考虑到全国各地的大部制改革存在诸多相似性，重庆市又是全国最早成功进行大部制改革的省级行政单位，本文以重庆市的大部制改革为个案，认真回顾大部制的改革历程，反思其待完善之处，探析正确的应对之策。

      一、强强联合弱化政府部门间的权力制约

      从全国大多数省份的实践来看，本次大部制改革，基本上是把原来行政职能相近的各个厅局合并在一起组成一个大厅局，并将原来各个厅局承担的行政职能进行了有限的调整和减少。重庆市也基本上是这种做法。如将原市交通局、市公用局、市港口局、市计委及市经委等有关部门的交通运输管理职能进行整合，构建了“大交通”的行政管理体制。将原市农业局、市农机局、市农办与农综办合并形成“大农业”的行政管理体制等。虽然政府职能的调整和减少是一个进步，但这种以行政职能相近为原则所进行的合并，直接造成了原来的厅局“强强联合”或者“弱弱联合”的结果。在目前的政府体制下，我国政府部门的影响力处于一种严重不均衡的状态。在政府运行的实际过程中，政府部门之间的影响力因政府部门的不同以指数曲线的速度在增长。而在公众的期盼里，政府部门影响力的增长速度应以线性关系的速度而增长。线性关系意味着均衡的增长，指数曲线关系则意味着非均衡的增长。如果两条曲线的轨迹是吻合的，则说明我国政府部门影响力的差序增长格局符合公众的期盼。但在实际上，两条曲线的轨迹并不吻合（见图1），“这种政府部门影响力的配置局面是与公众的愿望相悖的”[1]。行政管理体制改革的目的之一，是最大程度地削弱一些政府部门影响力过大、而另一些政府部门影响力过小的现象，最大程度地保持政府部门影响力的均衡差序格局，实现两条曲线的轨迹吻合。只有这样，才能充分发挥政府部门之间天然存在着的部门权力的制衡作用。“强强联合”的大部制改革模式，使得政府部门影响力不均衡的状况并没有从根本上得到改观。在原来强势部门之间存在的权力制衡反而因合并而削弱或消失了。“强强联合、弱弱联合”的部门合并模式可能会由于资源分配能力的更加集中而导致两条曲线不吻合的程度有所提高。即对于政府部门影响力而言，可能会出现强者愈强，弱者愈弱的现象。

      

      图1 政府部门影响力指数曲线和政府影响力成因曲线

      大部制改革绝不是简单的机构合并和职能整合，而是一项复杂的系统工程。由于两条曲线不重合的现象没有从根本上得到改观，这样必然带来两个值得引起注意的直接后果。首先是，政府部门之间与生俱来的权力制约机制由于资源分配能力过于不均衡而受到削弱。如果政府部门之间保持行政权力的适度均衡，这种自然产生的权力制约机制将是权力滥用的一道天然屏障。当一部分政府部门资源分配能力过大而监督机制和公众的偏好信息相对缺乏时，权力滥用的风险必然增大，盲目决策、权力寻租等不正常现象的增加将会难以避免。其次，将会带来政府部门之间的工作协调困难。所谓协调效应，是指由于制度的产生而导致组织与组织之间产生的各种协调关系，以及围绕这些协调关系所产生的一系列正式规则或非正式规则。由于这种“强强联合”的权力不均衡分配制度，其所带来的协调效应必然也是不均衡的。这无疑会增加政府部门之间的协调难度。“通过政府部门的整合和调整，能进一步理顺部门之间的职能，减少机构的数量，减少过多的协调和沟通的环节”[2]，但必须指出，虽然政府部门的合并在一定程度上带来了协调次数的减少，却并不能说明政府部门之间协调的难度不会增加。可以认为，由于权力更加集中所带来的政府部门之间的协调难度以及公共权力部门化等现象不会因“强强联合”的大部制改革模式而减少。

      大部制改革是否成功，关键在于是否实现了决策权、执行权、监督权的相互制约与相互协调。“大部制使得部门的权力更大后，能否建立起有效的权力约束机制，显得更为重要”[3]。本次大部制改革，从国家有关部门印发的《重庆市人民政府机构改革方案》的通知来看，在政府机构的设计上，实行分权和制约的设计意图比较淡化，且原来一些独立的政府执法部门的执法权也随着政府执法部门一起合并到了“大部制”的厅局中去。这种将决策、执行熔为一炉的做法很难成为一种理想的政策选择。大部制改革既需要改革政府的决策机制，也需要改革政府的执行机制。其中最关键的是继续推进决策与执行的适度分离，形成高效的决策、执行和监督并存的行政管理体制。这就要求政府部门将行政执行的职能从政府部门中逐步剥离出来，成立享有充分独立权的行政执行机构，实施阳光下的严格监管和刚性化的政府部门绩效管理，从而提高公共服务效率，减少决策失误和行政腐败现象的发生。目前，重庆市为了弥补行政监督和制约的不足，将大部制改革后厅局的书记和厅长实行交叉任职，即书记兼任副厅长，厅长兼任副书记。应该说，这种独具匠心的互相交叉任职的做法，肯定可以起到一定效果，但是必须谨防一种可能发生的情况，这就是长期实行下去容易在两个一把手之间产生工作边界不清晰的积弊，并最终在工作中导致种种新的矛盾和问题。