行政体制改革是一项系统工程，可从横向和纵向两个层面来考察。横向改革是指对同一级政府内外关系的调整；纵向改革是指对不同层级政府关系的调整。在以往改革中，我们对横向上的改革比较重视，进展较大，对纵向上的改革则规划不够，力度有限。进一步推进行政体制改革，应当把纵向改革提上重要日程，理顺各级政府之间、各级部门之间的关系，争取有所突破，使之与横向改革相互促进、相互协调、整体推进，为科学发展提供体制上的保障。本文就纵向改革中的职能配置、权限划分、垂直管理、部门关系和层级设置等问题，进行探讨，提出改革思路。 一、中央政府与地方政府的职能分工方面 合理配置各级政府的职能，是理顺政府间关系的前提和基础。只有做到分工合理、责任明确、相互配合，才能充分发挥不同层级政府的功能作用，提高政府管理的整体效能。然而，我国政府间职能的合理划分问题，无论在理论上，还是在实践上，并没有得到真正解决。从宪法规定和实践做法看，除了国防、外交等几项事务被明确划归中央政府外，其他事务都实行分级管理，从上到下进行层层分解，层层细化；上级政府有的，下级政府也有，只有范围大小之分，而无具体内容之别，职能配置基本相同；对一件事情，往往都负责，又都不负责；有利益争，有责任推；出了问题说不清是谁的责任，成为导致上下职能错位、责任不清、权责脱节的体制因素。 那么，政府间职能应当如何划分？根据什么划分？从国内外经验看，一般可分为三大类：一是中央政府的专有职能，主要是管理事关国家主权、国家整体利益和需要全国统一管理的公共事务；二是地方政府的专有职能，主要是管理与地方利益或与当地居民利益直接相关的公共事务；三是中央和地方共有职能，主要是管理跨区域的、地方无力完成的、客观上无法分清归属的公共事务。为了区分上述三类职能，需要遵循一些基本的理论原则。主要包括：（1）效率原则，即根据效率高低来确定一级政府应管理哪些事务，例如铁路、航空、电力等规模经济特征明显，集中管理比由分散管理更有效率，可作为中央政府的职能。（2）公正原则，即根据是否有利于促进社会公正来划分职能，如收入再分配，由中央承担可保证全国范围的公平分配，可作为中央政府的职能。（3）受益范围原则，即根据一项事务的受益范围来确定管理层级，如公用事业、住房等，受益对象是当地公众，可作为地方政府的职能。（4）外部性原则，即根据一项事务是否具有“外部效应”来确定由哪一级政府承担，如教育、环保等具有较强的外溢效应，可作为中央和地方的共有职能。 党的十七届二中全会通过的《关于行政管理体制改革的意见》提出，“各级政府要按照加快职能转变的要求，结合实际，突出管理和服务重点”。落实这一要求，关键是明确中央政府与地方政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的分工。 ——经济调节。这应属中央政府的职能，特别是宏观调控应属中央政府专有之责，因为只有中央政府才具有货币、利率、财税政策等宏观调控的手段和权力，地方政府则没有这项职能，在有些情况下甚至是被调控的对象。应当明确，不能层层搞宏观调控，防止以调控的名义干预微观经济，使地方政府职能转变到为发展创造良好环境上来。 ——市场监管。市场监管应属中央、地方各级政府共有职能，但分工有所不同，中央政府应侧重确立规则和监督执行，消除地方封锁，维护全国市场统一，县以上地方政府（乡镇的市场监管机构现为县市派出机构）应侧重市场监管的执法。 ——社会管理。在这一职能中，收入再分配，具有促进社会公正的性质且需运用财税调节，应以中央政府为主，省级政府也可发挥地区性作用；促进就业、社会组织管理、维护稳定、应急管理等事务，应由各级政府分级负责，分工上中央侧重制定法律政策，地方侧重具体执行和管理；基层各种社会事务管理，直接面对社会和公众，应由省以下地方政府负责。 ——公共服务。视类型可分三块：全国性公共服务，如铁路、航空、邮政、国道、国家级公共设施等，由中央政府提供；地方性公共服务，如住房、公用事业、城市规划建设、地方道路、地方公共设施、消防等，由地方政府提供；跨区域性公共服务，如教育、医疗卫生、科研、环保、跨区域的公共设施和道路交通等，由中央地方共同提供，在分工上中央应侧重政策法律、标准规范、资源分配、促进均等化等，地方应侧重直接为社会公众提供服务。 二、各级政府管理权限的划分方面 目前政府间管理权限划分存在着不合理、不规范、不明确的问题。一是中央集权仍比较多，许多地方性的事务仍然要拿到中央部门进行审批，“跑部钱进”现象及驻京办的腐败问题，皆与此有关。二是权责脱节，通常是上级政府的权力大、责任小，下级政府的权力小、责任大。三是缺乏稳定性，政府间管理权限划分缺乏明确的法律界定，权力行使边界模糊，时而收权，时而放权，缺乏稳定的预期，导致各种各样的短期行为。 政府间管理权限调整，涉及权力利益分配等一系列复杂敏感的问题，如上级政府权力多一些，下级政府权力就少一些，反过来也一样，客观上存在着此消彼长的关系。如果抽象地谈政府间权限划分，往往会争论不休，讨价还价，在“博弈”中形成收权放权的循环往复。那么，应当根据什么来划分？应当说，权力是用来履行职能的，一项职能归哪一级政府承担，与该项职能履行相关的管理权限也应归哪级政府，不能脱离职能来划分权限，否则势必造成有责无权、有权无责。
